城乡融合发展是解决发展不平衡不充分问题的最有力抓手,也是现代化的重要标志。今年政府工作报告明确,要深入实施 新型城镇化 战略行动,增进各类要素双向流动,形成城乡融合发展新格局,并强调要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。
近期,多地也在不断推动城乡融合发展的实践落地。如何看待城乡融合发展的重要性?当前我国城乡融合发展的条件和面临的难点如何?城市群、都市圈、县域应如何推进城乡融合发展?偏远、经济欠发达地区城乡融合发展如何破题?怎么打通农业转移人口市民化堵点?
最近,中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎就这些问题接受21世纪经济报道记者专访。
冯奎认为,城乡融合涉及人口、土地、资金、技术、数据等各类要素流动,牵扯的利益群体多,任务艰巨繁重,应成为进一步全面深化改革的重要组成部分,成为新一轮改革重要的突破口和主战场。在推进城乡融合发展进程中,既有农民工进城的切实需求,也有各类企业家和市民下乡的切实需求。要满足这些需求其实不是易事,需要创新体制机制。
未来十几年是城乡融合发展“窗口期”
《21世纪》:应如何理解城乡融合发展的内涵?在现今的经济形势下,增进城乡融合发展的意义如何?
冯奎:由于复杂的体制机制方面的原因,城乡之间还不能实现要素的自由流动、平等交换和公共资源的合理配置。破解之道就是增进形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁华的新型工农城乡关系,这就是城乡融合。
当前中国经济需要应对的最大挑战是内需不足。城乡融合是稳增长极具潜力的投资领域,也对增进消费作用重大。
就带动投资而言,在基础设施与公共服务方面,城乡融合涉及大量补短板类的投资项目,好比需要统筹规划建设城乡道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施。城中村改造、保障性住房建设等每年预计都能带动新增投资1万亿元人民币,拉动固定资产投资2个百分点。我国还有5.5亿亩永久基本农田要建成高标准农田,预计在今后5—十年造成20万亿元左右投资。
在扩大消费方面,我国有近5亿农民,另外农民工数量近3亿人,其中逾1.7亿人是外出农民工,他们和随迁家属尚未在城镇落户。他们的人均消费支出仅为城镇居民的40%~60%,由此形成巨大的消费潜能。
从供给侧来看,城乡融合能够激活土地等要素,提升人力资本的价值,加快城乡 数据要素 流动,这些都为稳增长创造前提。我们在调研中发现,在45岁以上的农民工群体中,超过一半的农民工开始准备返乡从事简单劳动,这样算起来,几千万农民工的有效劳动时间要比产业工人少10—20年。
《21世纪》:我国常住人口城镇化率突破66%,但仍有近4.8亿人居住在乡村,城乡在生产、消费、流通、要素配置等方面存在较大差距。当前我国城乡融合发展的条件和潜力如何?还面临哪些难点和堵点?
冯奎:城乡融合是一条时间线,而不是一个时间点。从“过去时”来讲,城乡融合的条件是农村和城市过去改革发展的成果积累。上世纪七八十年代,改革开放从农村改革开始,后来转向城市改革,再向城乡统筹发展演进等。几十年来,农业转移人口市民化取得重大进展,土地改革有了许多突破,城乡基本公共服务均等化的体制机制逐步建立,基础设施整体水平明显提升,为推进城乡融合发展打下基础。
从“现在时”来讲,我国城乡融合由点及面、由表及里、由项目建设到制度及文化,已获得了特别大的进展。可是仍有许多难点和堵点,好比要素流动存在障碍、城乡公共资源配置不得人心...。最直接地看,城乡之间仍存在二元化的户籍管理,造成许多权利的不平等诸多问题。
从“将来时”来讲,城乡融合应该成为进一步全面深化改革的重要组成部分,在一些地区甚至是“突破口”。在国家层面上,未来十几年是城乡融合发展珍贵的“窗口期”。国家“十四五”规划纲要明确,把推进要素市场化配置改革作为当前重要的改革任务。城乡融合涉及人口、土地、资金、技术、数据等各类要素流动,牵扯的利益群体多,任务艰巨繁重,应成为新一轮改革重要的突破口和主战场。
城市群、都市圈有望率先实现城乡融合
《21世纪》:城市群、都市圈在城乡融合中施展怎样的作用?大城市对周围区域的“虹吸现象”,是否会影响到周围区域的城乡融合进程?
冯奎:我国已规划建设19个国家级城市群,这些城市群内部有四五十个都市圈,在城市群外也还有一些较为成型的都市圈。从趋势看,城市群、都市圈人口占全国人口的70%,经济总量占比超过80%,而且人口密度和经济密度还在增加。可以说,城市群、都市圈最具备条件率先实现城乡融合,这些地区做好了,城乡融合的主体任务就基本完成了。
我国的城市群、都市圈都有核心大城市,这些城市对乡村资源有集聚效应,对此要具体分析,不能因为存在集聚效应,就人为阻碍大城市发展。东部一些超特大城市应着力疏解一般性功能,着力提高城市能级地位。而中西部很多省份仍然需要支持副中心城市做大做强。
但如果只讲集聚效应,不讲辐射带动效应,就会发生“虹吸现象”,突出表现为大城市从周围乡村地区过度抽吸人才、资金、建设用地资源等。
对此,针对之策是既要施展市场对资源配置的决定性作用,又要通过实施积极有效的政策增进城乡融合,目标是使城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小,城乡要素顺畅合理流动,基本公共服务均等化基本实现,城乡一体的治理体系更加完善。
《21世纪》:当前我国区域发展不平衡问题仍旧存在,应如何从不同地区现状动身,推进城乡融合发展,尤其是推进欠发达地区、偏远乡村的城乡融合发展?
冯奎:增进城乡融合发展,核心是要做到以人为本。至于载体建设,包含建设新城区、建设县城等等,都要服务于人的需求。当前阶段既有农民工进城的切实需求,也有各类企业家和市民下乡的切实需求。这些需求的实现都不是容易的事情,需要体制机制创新。
载体选择最关键的是因地制宜。东部地区城乡融合发展的载体更加多样化,西部地区更重视大城市、县城,选择的不同跟地区间发展阶段、发展水平有关。前几年西部地区一些地方政府照搬东部地区的“特色小镇”模式,希望以此作为城乡融合的重要载体,但效果其实不理想。
欠发达地区、偏远乡村要实现城乡融合发展,需要让一部分乡村人口从不适合生发生活的地方走出去,或利用欠发达地区、偏远乡村的特色资源优势搞“轻资产”类的合作建设等,这些方向都值得探索。需要谨防的是,不宜为了形式上的城乡融合,在人口流出地大搞“重资产”类的投资。对于一些条件更差的地区,还得进一步依靠各类帮扶,采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制,持续巩固拓展脱贫攻坚成果,确保脱贫人口持续稳定增收。
《21世纪》:今年中央一号文件提出,要增进县域城乡融合发展。为啥要强调“县域”城乡融合发展?县域城乡融合发展又该如何推进?
冯奎:县域一直是我国一级行政主体,也是经济社会活动的重要载体。县域连接着乡村与大中城市,既有城市性又有农村性。县域范围内,有县城、乡镇、村子等多种载体、多个条理。因此,将县域作为城乡融合发展的重要切入点,作为最基础、重要的环节,是有充分依据的。
截止到目前,中国大陆合计1299个县、117个自治县、396个县级市等。县域经济占我国经济总量的半壁江山,人口占70%以上,面积占90%以上。城乡融合问题一定意义上就是新时 代县 域发展的问题。
2012—2021年,全国80%的县域人口净流出,但县城平均人口密度从每平方公里的1573人,上升到2160人。县城的城镇化率大约是25%,县级市是30%左右。这说明,以县城为重要载体的城镇化建设仍有发展空间。
综合看,推进县域城乡融合,关键是要利用好各类大城市的辐射带动力量,施展县城的重要载体作用,将城镇化与 乡村振兴 结合起来。县域是城乡融合的重要抓手,但其实不能将城乡融合封闭在一县范围之内。有的地方片面强调一县范围内如何提高城镇化率,还有的地方提出农民工不出县、市民化就是进县城等等,实际上这既不符合新发展理念的要求,也很难推进高质量的城乡融合发展。
城镇化重点转向增进农业转移人口市民化
《21世纪》:今年中央一号文件明确要实施新一轮农业转移人口市民化行动,为啥要强调加快农业转移人口市民化?
冯奎:农业转移人口市民化是事关全局的大事,关系到现代化建设的成色、质量。我国城镇化进入了减速阶段,重点已转向增进农业转移人口市民化。
但近年来农业转移人口市民化的效果其实不突出,有的地方进展缓慢。其背后有多种原因,如虽然多数城市的落户门槛降低,甚至“零门槛”,但一些大城市仍有各类落户限制;再如大城市吸纳新增就业的能力下降;还有对农业转移人口的政策配套需要完善...。
总体而言,农业转移人口市民化面临的宏观环境、城乡就业发展条件、人口数量结构等都发生了重大的变化。多种政策相互作用的机制发生变化,使农业转移人口市民化的目标功能有模糊化的倾向,激励作用存在弱化或“抵消”的问题。因此,实施新一轮农业转移人口市民化行动非常必要。
《21世纪》:农业转移人口在城市落户、住房、就业、子女入学、养老等方面还存在疑虑,也担忧进城落户后失去土地等保障。在推进城乡融合进程中,应如何看待和化解这一两难问题?
冯奎:部分农业转移人口的确担忧城乡“两头落空”,应出台有力政策来化解这种疑虑。在城市这一端,我认为最关键的是抓住“安居”与“乐业”这两个关键。
一方面,应在城市实施新市民的安居工程项目。“七普”数据表明,我国人户分离人口4.9亿人,农民工群体在这群人户分离人口中占六成。人户分离人口处于流动状态,多半属于“没有办法的措施”。人户分离的新市民或农民工,从事外卖、餐饮、家政、环卫、建筑等各类行业,有的已在城市生活多年。政策关键是将那些有稳定工作的新市民(农民工)并入城镇住房保障支持范围。
另一方面,强化农民工就业保障支援力度。当前最为突出的难点是社保的稳就业稳收入作用不充分。农民工流动性较大,常以工程项目的周期作为工作转换的周期。我国社保转移程序繁琐,若在一地未缴满固定年数,则只能转走个人账户部分,企业部分留存当地,因此农民工社保转移成本较高。目前农民工社保参与率低,这对他们当前和未来实现稳定收入构成巨大挑战,对此应针对性加强相关政策的支援力度。