罗志恒/文
一、2024年土地市场有哪些新变化？
房地产库存去化困难，土地市场尤其是住宅用地面临供需两端的收缩压力。2021年以来，商品房市场和土地市场趋势性下行。为应对房地产的冲击，中央提出加快构建房地产发展新模式，形成“人、房、地、钱”四位一体的联动新机制。近一年中央和地方优化房地产政策，保交房和去库存举措密集出台，但商品房市场和土地市场仍在底部运行。一方面，尽管房地产政策对需求的制约措施减少，但居民购房信心和企业拿地意愿未能根本性好转；另一方面，土地供应结构变化反映经济发展模式的变革，工业用地和基建用地支持制造业升级和民生保障，住宅用地供应计划面临缩减。
为避免混淆，本文中“土地成交价款”指的是土地出让成交的钱财，区别于政府性基金预算中的“国有土地使用权出让收入”（又称“土地出让收入”），该部分是根据收付实现制核算进入财政国库的钱财。一般而言，自然资源部门统计的“土地成交价款”相对于财政部统计的“土地出让收入”具有相应的领先性。一是“土地成交价款”口径略小，仅包含土地招拍挂和协议出让收入，而“土地出让收入”还包含补缴土地价款、划拨土地收入和其它收入。二是“土地成交价款”实行分期缴纳。
（一）供需双弱：需求仍偏低迷，供应限制扩面
需求端，新一轮去库存政策对商品房销售的提振作用尚未体现，住宅用地市场需求仍然低迷。2021年以来，住宅用地成交面积萎缩，拖累土地出让价款增长。根据自然资源部统计，2023年，全国土地出让成交价款50593亿元人民币，较2020年的高点下降37.1%；土地出让面积25.5亿平方，较2020年累计下降19.0%。其中，住宅用地（含综合用地）成交面积4.51亿平方，较2020年累计下降56.3%，住宅用地占全部土地成交面积之比从35%降至20.3%。2024年房地产市场下行压力不减，1—5月全国商品房销售面积、销售金额累计同比下跌幅度均超20%；70个大中城市新建商品住宅、二手住宅价格环比分别下跌0.7%、1.0%，下跌幅度均为2015年来新高；新建商品住宅库存去化周期高达22.1个月，也超过2015年的高点。商品房销售拖累住宅用地需求，土地出让价款同比下跌幅度继续扩大。2024年1—5月，300城土地成交价款同比下降30.5%，住宅用地出让价款同比下降38.3%。
供给端，“以房定地”要求下，多个一二线城市2024年住宅用地供给大幅下降。早在2017至2019年，住宅用地供应要求与商品住房库存消化周期挂钩，实施五类调控目标，部分商品房供过于求的三四线城市受到限制。2021年22个重点城市实施“两集中”制度，全年住宅土地供应批次数限制在不高于3次。2022年末，各地按“以人定房”、“以房定地”的准则，供地计划与土地市场运行情况挂钩，需参考近三年住宅用地成交量。2023年“预供地清单”制度实施，各地供地节奏可根据市场需求灵活调整。当时包含广州、深圳在内的多个一二线城市存量住宅用地不断累积，库存去化周期拉长，住宅用地供应放缓的区域开始扩大。2024年，根据各地土地规划主管部门公开披露的全年供地计划，17个集中供地城市计划供应住宅用地面积合计下降16.2%。其中，南京、苏州、宁波供应住宅用地面积较2023年下降超50%；广州住宅用地供应面积同比减少34.0%，系近5年以来第壹次下降。
（二）量价齐跌：成交面积和均价双双下行、溢价率低位运行
2023年土地成交“量减价升”，2024年土地成交“量价齐跌”。2023年，22个实行集中供地、集中公告的城市已经有18个取消土地限价，恢复“价高者得”模式，加上核心区域优质地块成交占比提升影响，2023年住宅用地成交地价同比上升3.9%、楼面价同比上升7.1%。2024年政策因素消退，土地价格由升转降，市场重回“量价齐跌”。1—5月各类用地成交面积同比-18.7%，土地均价同比-14.4%；各类用地成交规划建筑面积同比-21.5%，成交楼面价同比-11.6%。住宅用地缩量明显，成交土地面积合计同比-29.9%，住宅用地土地均价同比-12.0%。
溢价率、流拍率等土地市场情绪指标显示土地市场仍然低迷。一是土地成交平均溢价率在2021年4月触顶之后一直处于底部。土地溢价率是土地竞拍成交价格相对于土地成本价高出的百分比。2023年，集中供地城市纷纷取消土拍价格上限，溢价率暂时回升。但2024年以来，土拍整体仍然冷清，5月300城各类用地成交平均溢价率1.8%，远低于去年同期的5.9%。二是住宅用地流拍率居高不下。2023年300城住宅用地流拍率高达17.2%，仅次于2021年19%的高点。尽管预公告制度调整提高了供地的灵活性，可是土地需求冷淡，二线以下城市流拍率较高。2024年1—5月，一线、二线、三四线城市流拍率为5.1%、10.7%、25.4%。
（三）城市分化：拿地区域范围更加集中，一线城市拿地金额占比提升
分城市看，二线以下城市土地市场受冲击水平更大，一线城市土地出让价款占比逐年上升。2021年，二线以下城市土地出让价款增速率先转负，2022年，一线城市土地出让价款也转为负增长。但由于一线城市住宅土地出让价款下跌幅度相对较小，一线城市土地出让价款占比逐年上升，从2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，一线、二线、三线以下城市住宅用地土地出让价款分别下滑19.6%、43.6%、36.8%。一线城市住宅用地土地出让价款占比达18.9%，较2023年提升了3.6个百分点。
当前土地市场下行压力从低能级传导至高能级城市。2024年1—5月，35个大中城市各类用地土地出让价款同比下降30.1%。具体来看，二线城市中，除了武汉、济南正增长以外，南京（-72.6%）、青岛（-69.0%）、天津（-52.5%）多数城市土地出让价款同比下跌幅度较大。一线城市中，北京1—5月土地出让价款同比增长38.0%，广州、深圳1—5月土地出让价款同比-79.1%、-34.1%，分别仅有2宗、1宗住宅用地成交。
（四）拿地企业：房企待开发土地库存创新高、压缩新增拿地
商品房销售持续大幅负增长，库存去化困难影响房地产企业拿地意愿。根据国家统计局，2022年，房地产开发企业待开发土地面积4.98亿平米，创历史新高，房企存量土储去化难度加大。受此影响，房地产开发企新增土地购置面积大幅萎缩，2022年土地成交价款腰斩至9164亿元人民币，占全部成交价款的比重从上年的23.0%降至15.1%。TOP100房企2022年拿地金额同比下降48.9%，尽管2023年降幅有所收窄，但房地产销售低迷仍未根本解决。2024年初以来，不论是央企、国企、民企，参与土拍拿地热情都明显不足。2024年1—5月，TOP100企业拿地金额同比下降26.7%，头部房企拿地普遍大幅萎缩，如 保利发展 、华润置地、 招商蛇口 拿地金额较上年同期分别下降72.0%、64.7%、59.7%。
房地产企业拿地规模大降，地方城投托底“孤掌难鸣”。过去两年，地方城投企业频繁出手拿地托底市场，但由于城投公司的运营、开发能力不如房企，多数土地仍处于未开发状态，且地方化债要求下城投急需盘活存量资产，能否继续托底存在变数。2024年1—5月，22个集中供地城市住宅用地中，地方国资拿地金额占比20%，低于2023年的26%。由于缺乏意向企业托底，各地第壹轮土拍的住宅用地挂牌宗数和面积都偏少，北京、上海、广州1—5月推出住宅用地面积仅占全年计划的9.7%、5.5%、6.5%。
二、土地财政困境对地方政府造成哪些影响？
从全国看，2024年，财政部披露的1-4月国有土地使用权出让收入同比下降10.4%。由于土地成交价款相对于财政入库的土地出让收入有相应的领先意义，预计2024年全国财政土地出让收入达到4.70万亿元人民币，减少1.1万亿元人民币，同比下降19.0%。
从地方看，2024年1—4月，31省份中有12个省份一般公共预算收入同比下降。河南（-4.5%）、广东（-2.2%）、福建（-0.8%）三个经济大省一般公共预算收入同比负增长，浙江（0.5%）、江苏（1.7%）、上海（2.0%）同比增长缓慢。在已公布政府性基金收入进度数的省份中，吉林（-38.7%）、甘肃（-37.6%）、江西（-21.0%）政府性基金收入同比下跌幅度较大。根据各地的土地出让成交数据，2024年1—5月27个省份土地出让价款同比负增长，负增长省份数量较去年全年增加4个，15个省份成交土地出让价款同比下降超30%，安徽（-60.7%）、广东（-57.5%）、贵州（-56.7%）、四川（-42.7%）、江苏（-42.6%）下跌幅度较大。土地市场持续低迷，“土地财政”陷入水火倒悬之中，将造成地方财政紧平衡加剧，地方债务风险被动上升，地方财政运行稳定性下降。
（一）地方收入与支出：财政紧平衡
从收入看，房地产市场低迷造成地方政府土地财政收入下降，地方可用财力减少，地方对中央转移支付的依赖水平上升。土地出让收入与房地产市场的波动顺周期，土地收入依赖水平越高，财政收入的波动性越大。2022年全国土地出让收入同比下降23.2%，2023年继续下降13.2%。尽管土地市场已历经超3年的深度调整，土地财政对地方政府仍无足轻重。全国土地财政依赖度从2020年的37.6%降至2023年26.6%，同时期地方土地财政依赖度从54.6%降至41.7%，地方本级财政收入中四成仍与土地直接相关。西部个别省份土地财政收入规模不高，但各级财政对土地财政的依赖水平较高。例如， 贵州省 2023年土地出让收入相当于其GDP的9.2%，比值位居全国第壹； 贵阳市 土地出让收入占两本预算收入的56.6%，位居全国各省会之首。如果地方政府过度依赖“土地财政”，而忽视新的税源培育，地方财政缺乏稳定增长的根基，无益于公共财政全面的稳定。
分区域看，土地财政收入下行“先北后南”，北方尾部省份先下跌先修复，南方经济大省仍处于探底阶段。土地市场整体下滑的环境下，各省份土地出让收入见顶、探底的运行节奏也存在不同。北方省份尤其是尾部地区土地市场普遍下跌早，天津、山西、河南、青海土地出让收入早在2019年就见顶，河北、内蒙古、黑龙江、辽宁、吉林土地出让收入与2020年见顶，经历多年下跌之后2023年出现边际企稳或降幅收窄。南方省份后下跌，江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、福建、广东等南方省份土地出让收入普遍在2021年见顶，2022、2023年仍处于探底阶段。2019年以来，31个省份土地出让收入都出现不同水平下跌，贵州（-8.8%）、四川（-11.0%）土地出让收入累计降幅相对不大，而云南、黑龙江、青海累计降幅达七成。2023年经济大省的土地出让收入下跌幅度较深，广东（-52.5%）、河南（50.4%）、山东（-41.8%）、福建（-41.4%）、浙江（-37.6%）经济大省的土地出让收入较近年来的高点累计降幅已超过30%。
从支出看，过去依赖土地出让收入安排的相关支出可能受到影响。随着土地价格下跌，土地出让盈利性下降，造成地方政府支出被迫收紧，相关民生性、建设性支出可能减少。一是土地净收益直接计提教育资金、农田 水利建设 资金、住房保障支出等，相关重点民生类支持能力有所弱化。二是土地出让收入是政府性基金预算收入的重要科目，其大幅下降引起政府性基金预算收入压缩，调出到一般公共预算的钱财下降。2023年，广东、上海、山东政府性基金调出资金规模分别同比-53.8%、-28.2%、-17.9%。
（二）地方债务：部分债务风险衡量指标被动上升
一是地方政府债务率被动抬升，容易超出风险预警线。2023年，31省份显性债务率均有上升，土地市场低迷的地区其债务率上升幅度较大，天津是显性债务率超300%的唯一省份，进入红色预警区间。二是政府性基金预算支出下滑而债务付息相对刚性，政府债务利息支出率攀升。2023年，青海、天津、内蒙古等9个重点化债省份专项债务利息占政府性基金支出的比值超10%。三是土地资产缩水，加大城投企业债务融资难度。土地往往是城投平台的核心资产，土地价值下降和未来土地预期收益减少，资产质量下降将造成城投企业负债率抬升。2023年城投公司土地资产较上年下降34.5%，2022年城投公司土地资产增速还高达8.0%。2023年城投公司土地资产占总资产的比重为2.2%，较上年下降1.3个百分点。
（三）财政运行：部分地区的基层财政有一定困难，“乱收费”等现象出现
从静态看，“土地财政”困境影响基层财政平稳运行。一是土地出让收入在县级财政的留存比例较高，土地财政困境对基层政府财力的冲击水平更大，基层财政运行面临较大压力。以山东为例，2023年省级、市级、县级的国有土地出让收入占比为0.8%、34.8%、64.4%。而西部省份区县级土地财政收入集中度更高，以贵州为例，2023年省级、市级、县级的国有土地出让收入占比为0.0%、20.5%、79.5%。二是市县土地出让收入下滑，可能造成库款保障水平下降。土地出让收入是市县财政可预期的大额收入，对于维持库款流动性十分关键。
从动态看，土地出让收入下行造成部分地区出现了通过“乱收费”等弥补收入不足的现象，加大收入波动。为了应对“土地财政”下行，部分地方政府可能采取加大力度处置国有资产、突击罚没等行径缓解财政压力。2023年，广西、江西罚没收入分别占一般公共预算收入的7.7%、6.5%。重庆、贵州、云南罚没收入同样增长较快，分别同比增长22.4%、13.2%、9.0%。突击罚款收费不仅会弱化减税降费的效果、破坏营商环境，还会降低地方财政收入质量、影响财政运行稳定性。
三、未来土地财政如何脱困？
土地财政作为时代的产物也势必随同时代的变迁而发生相应变化，过去“土地财政”和“土地金融”为推动地方经济发展做出积极贡献。而如今“土地财政”不可持续，不仅源于土地市场供求关系变化引发收入下降，还源于高质量发展要求我国经济发展模式的变革。
未来，经济增速继续换挡造成财政收入增速下行，支出刚性压力加大，且隐性筹资方式逐步被清理，地方财政收入与支出形势更加紧张。未来土地财政的转型，要有大思路和全局视角：
一是不能仅考虑如何弥补减少的土地出让收入，还要考虑如何提高支出效率、界定支出范围、压降提标扩围的不得人心支出，更要从理清政府与市场界限、明确政府职能、推动财税体制改革的视角动身。
二是不能仅考虑房地产的问题，更要考虑通过稳定短时间经济形势来稳定财政、通过中长期推动经济发展方式转型来实现财政可持续。
三是区分短时间问题和中长期问题，防止短时间问题长期化，防止用解决长期问题的措施解决短时间问题，经济下行期这个大背景造成诸多上行期可以采取的措施在下行期不可用。当前地方政府面临土地财政下行、化债刚性、三保刚性等诸多问题，造成发展经济的能力受到影响。不解决短时间问题，短时间问题就会长期化。对于当前部分地方政府化债压力较大，可以商酌采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等方式缓解地方压力，避免出现流动性风险，确保“三保”支出，以时间换空间，在发展中化债。
四是要避免地方政府因土地财政下行而采取一系列可能的收缩性举动，包含“乱罚款乱收费”等，在土地财政快速下行期通过中央国债转贷地方的形式解决短时间问题。
具体而言，要从“固本、开源、提效、化债、改革”五个方面发力，缔造财政、金融、土地、国资、社保等政策组合拳。
（一）“经济固本”：经济平稳增长是财政可持续发展的条件
其一，短时间要稳住房地产经济，缓释对地方财政的冲击。房地产政策继续做好保供给、促需求、稳房价。限购方面，一线城市有必要进一步放松，例如放开郊区限购、全市范围内增加购房指标等；房贷方面，各地在“因城施策”的条件上，及时调整首付比例和房贷利率，提振居民购房意愿和信心，避免挤牙膏式政策引发居民观望情绪；政府收储方面，加大中央财政对地方的支援力度，缓解地方财政压力，推进收储工作顺畅进行；供给方面，出让优质地块、取消不正确的规划限制、将核心地段的部分商业用地更改为住宅用地，满足居民对好地段、高品质商品房的切实需求。
其二，中长期要构建房地产健康发展的新模式，同时施展财政支持科技创新的作用，推动产业结构转型，培育新税源，增进我国经济由债务和投资驱动转化为产业科技驱动。
（二）“收入开源”：稳定宏观税负，优化落实减税降费、推动税制改革
其一，稳定宏观税负，推进税制改革，为土地财政转型腾出战略缓冲空间和时间。要适度考虑中国大国的国情和现实约束，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系。更加重视减税降费的精准性和结构性，从数量规模型减税降费到效率效果型减税降费。逐步规范减税降费出台的依据，逐步清理阶段性减税降费形成的“补丁”，加快增值税、消费税、土地增值税等税种立法进度。
其二，消费税征收环节后移并逐步划转给地方，充实地方政府财力。征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高污染高耗能消费和高端服务业，征税环节从生产环节后移至消费环节。推动个人所得税改革。从分类与综合相结合的征收模式完全走向综合征收，减轻工薪阶层负担的同时强化征管，宽税基、低税率、严征管。强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度。
其三，规范非税收入，合理划分国有资产及其相关收入。及时甄别和清除不正确的非税收入，进一步提高非税收入征收与管理效率，优化地方政府收入结构。应积极探索国有资产及其相关收入在中央与地方政府之间的划分机制，在清晰界定各类国有资产的所有权的条件上，通过合理划分产权和设置奖惩机制，抑制地方保护主义和土地市场畸形发展。
其四，稳妥探索研究数字资产税、数字服务税等新的税种。探索数据财政，改革税收制度，适应 数字经济 时代下税源发展。基于数据资产入表的方向，推进政务数据资产评估与授权运营，政府通过出让国有数据开发权培育新财源。构建全国统一的 数据要素 市场，鼓励国有企业利用数据资产进行融资。
（三）“节流提效”：重点增加民生保障和消费支持，提高财政支出效率和财政乘数
其一，施展公共服务支出的扩大内需的乘数效应，持续提高社会保障、教育、医疗等公共服务水平，对于增加困难群体收入、提高居民获得感和提振居民信心具有关键作用，财政支出结构应继续加大对民生领域的投入。
其二，重视对消费的引导和刺激，带动财政政策重点从重投资向消费与投资并重转变。财政支出政策应更加尤其是要关注低收入群体，由于其边际消费倾向较高，增加其收入具有较为明显的经济提振作用。具体而言，可对部分特定群体发放现金补助推动消费尽快回升，采取中央和地方分地区按比例承担的形式实施。
其三，建立补助群体的筛选机制和基础设施。可利用个税APP平台申报个人收入，即便不需缴纳个税也鼓励申报，作为直接补助的依据，这样就可以根据收入分布及标准动态筛选出补助群体。
其四，根据经济发展状况动态优化各类财政补助标准和资质筛选机制，清理超前民生承诺、理顺准公共服务的定价机制。
其五，强化支出效率绩效考核。地方财政绩效考核指标设置上更多体现公共服务支出效率，激励地方政府提高公共服务支出效率。建立健全财政支出监督检查机制，对财政支出的各个环节进行全程监督，保证资金的合规性和有效性。
（四）“化债转型”：要统筹化债和稳定发展，推动城投平台转型
其一，合理平衡短时间化债与长期发展。当前部分地方政府债务风险、金融风险和社会风险交织，处置的力度和节奏尤为关键。在短时间，要避免引发处置风险，对于当前部分地方政府化债压力较大，可以商酌采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三个方式缓解地方压力，避免出现流动性风险，确保“三保”支出，以时间换空间。同时，要提高短时间化债措施的精准度，从以省为单位改为以地市、区县为单位精准管控债务风险水平和确定新增政府投资，防止波及面积过大而引发区域系统性风险。
其二，推动城投平台转型，通过体制机制的联动改革抑制隐性债务引发的土壤。坚持“注销一批、整合一批、转型一批”的思路，有序推动区域内城投企业整合、重组。城投公司需要结合当地资源天赋和产业基础重新谋划和布局业务方向，也要谨防防范转型进程中的衍生新的危险。
（五）“联动改革”：推动新一轮财税体制改革，建立规范的资本预算、债务预算
其一，厘清政府与市场关系，界定政府规模，避免支出责任无限扩张。上收部分事权和支出责任到中央和省级政府，减轻地方政府和市县政府的支出压力，详见《新一轮财税体制改革向何处去？》。当前，国防安全、外交、大江大河治理、收入分配等领域还存在事权和支出责任下移地方的情景，应避免以转移支付的形式将中央事权和共同事权转嫁给地方执行，切实减轻地方政府实际支出压力。未来要逐渐提高中央政府在事关全局性利益的领域的直接支出责任。
其二，建立规范的资本预算、债务预算，与现行的四本我们时常性预算并列，强化政府投融资的预算约束，提高政府投融资效率。将政府投资项目资金需求、举债计划、偿债来源等统一并入资本预算，强化资本预算与我们时常性预算的衔接，地方财政部门应根据本地财政收入与支出状况、政府债务状况，合理估算和控制总体预算规模和资本预算上限，确保财政可连续性，对于超出资本预算上限、财务基础不稳健或未来偿债机制不可靠等的新增政府投资项目具有否决权。