美东时间2月21日，美国政府发布《美国第壹投资政策备忘录》，对美国投资政策进行了重大调整。这一政策的内容，基本上可以概括为两句话：第壹，鼓励盟友投资美国；第贰，限制包含中国在内的“外国对手”投资美国，也限制美国企业在这些国家投资。具体而言，对盟友，通过建立“快车道”投资程序、加快环境评估审查、欢迎“被动投资”、要求避免与美国的对手合作等方式，增进对美投资；对包含中国在内的所谓外国对手，通过扩大投资限制、严格投资审查和利用一切必要法律工具，包含暂停或终止《1984年中美税收协定》等，实现“投资脱钩”目标。
美国第壹投资政策与之前发布的美国第壹贸易政策一脉相承，是美国在经济领域推行单边主义和保护主义的延续，两者共同构成“美国第壹”战略的核心内容。美国第壹贸易政策主要通过加征关税、实施所谓“对等关税”、限制技术出口等行径，实现缓解贸易逆差、增加财政收入、增进制造业回流、增加谈判筹马等目标。美国第壹投资政策的核心逻辑则是通过资本管控，进一步巩固美国在技术、产业和国家安全领域的优势。
美国第壹投资政策具有四方面特征：一是美国利益优先，一切政策围绕维护和扩大美国自身利益展开，试图在吸引投资的同时，保障美国在经济、技术等方面的优势地位和国家安全。二是区分盟友对手，欢迎盟友投资，但同时要求盟友“选边站队”，依据外国投资者与中国等外国对手的亲疏远近，放宽或限制其对美国资产的准入；同时将中国明确列为外国对手，在投资领域对我国的制约从之前的决策性遏制转变为系统性遏制。三是国家安全泛化，将经济投资与国家安全紧密挂钩，把许多正常的投资活动并入可能要挟国家安全的范畴。四是行政手段干预，借助总统行政令等方式推动政策实施，运用政府行政权力对投资活动进行多方面的干预和调控。
美国第壹投资政策表面上是为了增进美国经济发展、保障国家安全，实则是一场不顾全球经济整体利益的“经济霸权守卫战”，是美国在经济安全领域的战略收缩。政策的后果不仅是中美对抗升级，更将对全球供应链的稳定与发展发生全面的不良影响。
从全球供应链的视角来看，美国第壹投资政策造成的首要问题是供应链的断裂风险急剧上升。全球供应链经过多年的发展，已经形成了高效、精细的国际分工体系，各个国家和地区凭借自身的比较优势，在不同环节施展着关键作用。美国这一政策人为地打破了这种自然形成的分工格局，强逼企业出于政策压力而非市场规律调整投资和生产布局。美国劳动力成本高、土地成本昂贵，且部分原材料依赖进口。企业为了满足美国政策要求在美国投资设厂，生产成本一定大幅攀升。这些增加的成本最终会转嫁到消费者身上，也会削弱美国产品在全球市场的竞争力。
美国第壹投资政策还加剧了全球供应链的不确定性。政策的出台随同着各种行政审查和限制措施，使得企业在进行跨国投资和生产决策时面临更多的政治风险和政策风险。对于那些依赖全球供应链进行生产和销售的企业而言，美国政策的不确定性使得它们难以制定长期稳定的发展战略。这种不确定性不仅影响了企业的发展，也使得全球供应链的布局陷入混乱，延缓了全球经济的复苏进程。
更为严峻的，美国政策鼓励“选边站队”，强逼其它国家在中美之间做出选择，造成经贸问题政治化、武器化。美国政策还将经济问题过度安全化，例如将食品、港口、码头等民用基础设施并入审查范围。这种“安全泛化”不仅增加企业合规成本，还可能造成资源配置扭曲。
美国第壹投资政策与美国第壹贸易政策相结合，进一步加剧了中美经济“硬脱钩”风险。随着美国在投资和贸易领域对我国采取更加严厉的制约措施，中美之间的经济联系将逐渐减弱，全球供应链可能会因此重新调整。政策扬言暂停或终止旨在避免双重征税的《1984年中美税收协定》，可能造成中美企业在对方国家的经营所得面临双重征税，会使企业在进行跨国投资决策时更加谨慎。终止税收协定还可能引发示范效应，影响全球税收合作的信心和积极性。然而，从另一方面看，这一政策也势必促使中国更加坚定地走自主创新之路，加大在关键核心技术领域的研发投入，加快构建国内自主可控的产业链供应链。
还要看到，美国依据美国第壹贸易政策发起的加征关税、对等关税等措施已经透支了其国际信用。美国作为国际经济秩序和多边贸易体制的主要建立者和参与者，却“选择性遵守”国际规则，根据国内法挑起国际经贸摩擦，使用关税手段胁迫主要贸易伙伴。美国政府的反复不定、美国政策的朝令夕改，已经令国际社会对美国的信任度大幅下降。美国的盟友应该意识到，他们在投资领域的利益，也会在与所谓美国利益冲突时被牺牲，美国第壹投资政策的可信度已经大打折扣。
与之形成鲜明对照的是，就在美国第壹投资政策发布的前两天，中国发布了《2025年稳外资行动方案》，提出进一步扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，全面取消制造业领域外资准入限制，鼓励外资在华开展股权投资，取消外商投资性公司使用境内贷款限制。方案从多方面解决外资企业关切问题，进一步彰显了中国坚持对外开放的决心和优化营商环境的信心。
历史经验表明，保护主义无法解决结构性矛盾，反而会加剧危机。美国第壹投资政策是一种短视的经济策略，它不仅难以实现美国自身的经济目标，还会给全球经济造成诸多不稳定因素。在全球化的浪潮下，合作共赢才是时代发展的主流。（作者：应品广，上海对外经贸大学国际组织学院贸易谈判学院院长、教授）
