【财务造假】全国人大代表、深交所理事长沙雁 - 加大对证券市场重大违法行为立体化追责力度

　　“增强资本市场内在稳定性”第壹次写入政府工作报告。今年的政府工作报告提出，健全金融监管体制，提高金融风险防控能力。

　　中国中国证券监督管理委员会主席吴清出席十四届全国人大二次会议经济主题记者会时表示，中国证券监督管理委员会将全面检视并加快补齐监管存在的短板弱项。对各种非法行为露头就打，对重点领域的重大犯法行为重点严打。严肃整治、严厉惩戒财务做假和侵占上市公司利益的非法行为。

　　“有效识别并严厉惩戒财务做假、资金占用等重大非法事项，既是推动我国资本市场强监管、防风险、促发展的一定要求，也是推动注册制改革走深走实、切实提高上市公司质量的必备条件。”全国人大代表、深交所理事长沙雁在接受上海证券报记者专访时表示。

　　为更好贯彻落实党中央、国务院决策部署，沙雁建议进一步完善与财务做假、资金占用相关的刑事立法、司法解释、民事赔偿规则等，形成完善的立体化追究责任体系，不断提高犯罪成本，从制度源头解决犯罪成本低、“入罪难”等诸多问题，充分保护上市公司利益和投资者合法权益，助力资本市场高质量发展。

　　记者了解到，今年全国两会，沙雁还准备了《关于加强资本市场诚信建设的建议》，推动解决资本市场诚信档案数据库诚信信息收集操作性偏弱、相关部委间联动惩戒和协同监管未能充分施展等诸多问题。

　　严厉惩戒财务做假、资金占用

　　担任全国人大代表以来，沙雁持续关注资金占用等证券违法犯罪乱象治理问题。2023年全国两会，她提交了《关于出台背信罪司法解释，强化对资金占用刑事追究责任的建议》，针对资金占用行为通过背信损害上市公司利益罪（下称“背信罪”）予以刑事追究责任的案例偏少，背信罪的适用存在“落地难、争议大、适用少”的困境，提出了出台背信罪司法解释，厘清背信罪的适用争议、回应实践需求的建议。

　　沙雁表示，部分上市公司董事、高管、控股股东、实际控制人等“关键少数”通过财务做假、资金占用等方式谋取非法利益，不仅严重损害上市公司和投资者合法权益，而且严重扰乱公平竞争市场秩序，影响资本市场高质量发展。近年来，监管及执法部门持续加大对上市公司财务做假等执法力度，在各方共同推动下，刑法修订提高了上市公司财务做假的刑期上限，但从市场规范需要看，仍有必要进一步强化财务做假、资金占用等重大非法相关主体刑事立法、司法和民事赔偿的立体化追究责任力度。

　　对此，沙雁建议进一步完善与财务做假、资金占用相关主体刑事立法、司法和民事赔偿的法律法规，进一步加大对财务做假、资金占用等证券市场恶性犯法行为立体化追究责任力度。

　　具体而言，沙雁建议将欺诈发行证券罪由刑法的“妨害对公司、企业的管理秩序罪”移至该章第五节的“金融诈骗罪”，并提高欺诈发行证券罪和违规披露、不披露重要信息罪的刑期，提升至最高可判处无期徒刑，使刑罚设置与社会危害水平相匹配，与实践发展相适应。

　　同时，她建议完善对第叁方配合做假行为的刑事追诉标准，对于顾客、供货商、中介机构等第叁方主体协助发行人、上市公司财务做假的，依法以欺诈发行、合同诈骗、提供虚假证明文件等犯罪的共犯、从犯予以刑事追究责任。

　　另外，她还建议强化财务做假相关方的民事赔偿责任。探索由投资者直接向配合财务做假的第叁方主体的董事及高管主张民事赔偿。

　　针对刑法对于背信罪的规定缺乏细化标准，资金占用行为适用背信罪存在“落地难”问题，沙雁建议，出台背信罪司法解释，加大对控股股东等资金占用的规制力度。

　　一方面，细化托底条款。沙雁建议对刑法第169条托底条款“采用其它方式损害上市公司利益”予以解释，遵循“实质重于形式”原则，采用“定性+托底条款”结合的形式，将资本市场中常见的控股股东、实际控制人等“在没有真实交易背景或明显有悖商业逻辑情境下，要求公司以各种方式提供资金福利、偿还债务”等各类直接、间接资金占用行为予以并入。

　　另一方面，明确“重大损失”。针对资金占用的特殊情况，沙雁建议将“占用上市公司巨额资金，长期拒不归还，严重影响公司正常生产经营”的情景，定性为重大损失的一类情形，并明确巨额资金、长期的具体认定标准。

　　另外，沙雁还建议对“明显不公平的条件、明显不具有清偿能力”等原则性条款予以进一步细化解释。

　　加强资本市场诚信建设

　　信用建设是资本市场各项制度建设的条件，今年全国两会，沙雁还准备了《关于加强资本市场诚信建设的建议》，为建设诚信资本市场建言献策。

　　沙雁表示，近年来，中国证券监督管理委员会紧扣资本市场实际，大力加强资本市场诚信制度建设并获得了重要进展，但仍然面临一些问题。

　　一是《证券期货市场诚信监督管理办法》作为部门规章法律层级较低，市场参与主体的诚信意识有待加强，部分市场参与主体对其应承担的诚信义务和责任不明晰。新证券法虽然增设了诚信专门条款，规定依法将有关市场参与主体遵守证券法的情景并入证券市场诚信档案，进一步明确了资本市场诚信档案数据库诚信信息收集的合法性，但该条款为原则性规定，操作性偏弱。

　　二是相关部委间的联动惩戒和协同监管的力度有待加强。诚信信息记录范围、信息主体和内容覆盖面、相关部门信息共享共用方面仍有改善空间，协同监管“组合拳”功能未能充分施展。

　　沙雁认为，建设诚信资本市场离不开立法保障和严格执法，她建议从四方面加强信用建设：

　　一是明确将资本市场诚信建设并入社会信用体系建设法。提升市场参与主体对资本市场诚信情况的注意水平，强化资本市场信用体系建设制度供给。

　　二是建立健全资本市场信用承诺制度，形成稳定、可预期的资本市场规范体系。将发行上市审核、持续监管各环节相关主体对申报材料可靠性、准确性、完整性等作出的信用承诺及其履行情况并入信用记录。

　　三是持续增强对市场参与主体失信行为的纠察力度和惩戒力度。研究将资本市场违法失信行为并入中国人民银行征信系统，进一步强化“失信名单效应”，尤其对于控股股东、实际控制人、董监高等关键少数主体加强规制，形成让资本市场失信者“一处失信、处处受限”的更大监管合力。

　　四是积极探索守信激励引导，更好施展证券行业自律组织的功能和作用。试点诚信状况评价运用制度，在融资等环节建立不同化机制，引导各市场参与主体诚信自律。