【《指导意见》】最新解读！事关12万亿元大市场

　　1月7日，国务院办公厅印发《关于增进政府投资基金高质量发展的指导意见》，引发 创投 行业关注，记者了解到，这是我国首个国家级政府投资基金指引文件。

　　清科数据显示，截至2023年，政府引导基金目标规模约12.19万亿元人民币。截至2024年上半年底，在私募股权 创投 市场，国有控股和国有参股机构的出资金额占行业认缴出资总规模的比重达到81.2%。业内人士认为，《指导意见》的发布具有鲜明意义，为 创投 市场重要力量——政府投资基金高质量发展规划了具体的蓝图。

　　中国证券报邀约业内相关人士，对《指导意见》中分级分类管理制度、市场化运作、容错机制等相关内容进行解读，他们是：

　　何杰，民革中央经济委员会副主任、全国政协委员

　　沈志群，中国投资协会副会长、创业投资专业委员会会长

　　胡波，中国人民大学财政金融学院副教授

　　唐劲草，水木资本老总、母基金研究中心开创人

　　汪澍，紫荆资本法务总监

《指导意见》出台正当其时

　　沈志群：

　　《指导意见》是落实2024年国务院办公厅印发的“ 创投 十七条”的具体政策举措和实施细则之一。近几年来从中央到地方各级政府出资设立的创业投资类引导基金和产业投资基金，已经成为我国股权 创投 行业的主要资金来源，占据了半壁江山，成为支撑的股权 创投 行业运行和发展的重要力量。增进政府投资基金的高质量发展，对于实现整个创业投资行业的高质量发展具有重大意义。

　　何杰：

　　数据显示，截至2024年6月末，国内共有政府性投资基金超2000只，管理规模约4.5万亿元人民币，在撬动社会资本、弥补市场缺陷、增进科技创新、推动产业升级等方面施展了积极作用。但同时，政府性投资基金存在的一些问题亟需引引关注，并尽快完善相应的管理和运作机制。

　　胡波：

　　总体来看，《指导意见》有以下五方面亮点：

　　一是充分肯定政府投资基金作用，释放了鼓励、支持的信号，有助于提振市场信心；

　　二是充分尊重基金行业规律，关注了政府投资基金与社会资本的相容性，有助于施展政府投资带动社会投资的作用；

　　三是进一步厘清了政府投资基金的范畴界定，明确了不同政府部门的职责分工，有助于推动解决政府投资基金底数不清、多头管理问题；

　　四是在政府与市场关系、流畅退出渠道、地方政府招商引资与返投要求、考核评价、尽职免责等方面，全面且正面回应了市场的主要关切，有助于进一步凝聚共识并推进落地；

　　五是创新性地提出分类管理和分级管理措施，提倡上下联动形成合力，有助于解决既往政府投资基金运作中存在的同质化竞争等许多问题。

明确基金定位分级管理

　　县级政府严控新设基金

　　《指导意见》提出，明确基金定位，根据投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

　　胡波：

　　《指导意见》将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，具有极其重要的意义。产业投资类基金是以特定目标产业作为主要投资对象的基金，发展改革部门和行业主管部门要在产业研究的条件上加强对基金投向的指导，从而更好地施展基金支持重点产业发展的政策作用。由于创业投资基金通常更多投资早期科创企业，在提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力方面具有较高的效率，《指导意见》明确提出，要鼓励发展创业投资类基金，对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。

　　《指导意见》提出，完善分级分类管理制度，明确对基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金不同化管理制度。其中提到，县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源天赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。

　　唐劲草：

　　近年来，政府投资基金的设立正从部分省级、发达地市向区县“下沉”，各区县纷纷设立投资基金，但部分地方在设立投资基金中出现形式主义、过度“内卷”的情景，扎堆热门赛道，投资领域“同质化”，造成最终效果不尽如人意。

　　《指导意见》提出，县级政府应严格控制新设基金。对于股权投资行业而言，GP（基金经理）募资的“下沉化”趋势也将随之改变，预计 创投 机构在2025年募资策略的打法将会发生很大的转变。

　　汪澍：

　　本条是《指导意见》中现实短时间影响较大的一条。

　　《指导意见》从实际动身提出，“财力较好、具备资源天赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批”。同时，财力较弱、无资源天赋的地区如何开展招商引资工作，还是亟待解决的问题。

　　何杰：

　　《指导意见》为政府投资基金规划了高质量发展蓝图，未来时机成熟时，建议进一步推进政府性投资基金专项立法。探索在国家层面适时制定《政府性投资基金条例》。一是进一步明确政府性投资基金的功能定位、运作模式、管理制度，坚持市场在资源配置中的决定性作用、企业在技术创新中的主体地位，真正施展财政资金、国有资本在弥补市场失灵方面的作用。二是明确中央政府和地方政府在推动科技创新、引导新兴产业发展、培育新质生产力方面的职责分工，对于基础研究、原始创新、技术攻关等领域，更好施展新型举国体制优势，由中央层面提供专项资金统一组织实施，避免各地区重复投入。三是明确地方政府财政资金重点用于民生服务、公共基础设施及保运转等领域，有结余时可适当投向新兴产业应用创新、成果转化等方面。四是明确规定GDP在3000亿元以下的市县区原则上不能设立政府性投资基金。

不以招商引资为目的设立政府投资基金

　　鼓励降低或取消返投比例

　　《指导意见》提出，优化基金发展环境。落实建设全国 统一大市场 部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。

　　何杰：

　　以往，政府性投资基金通过设定返投比例、指定项目投资等方式，使得政府性投资基金一定水平上成为各地产业发展和招商引资的“工具抓手”，有违市场公平竞争原则，阻碍全国 统一大市场 建设。

　　另外，非常多的政府性投资基金设定了“回购条款”和“对赌条件”。

　　唐劲草：

　　预计各地的招商型专项基金模式将难以为继。未来“基金招商”或成为过去式。

　　同时，随着政府投资基金的定位更加明确，对GP的要求也会更友好——鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制、鼓励降低或取消返投比例。对GP而言，这都是优化募资环境、降低募资难度的核心举措。一直以来，完成政府投资基金的返投要求、权衡取舍各方政府投资基金LP对注册地的要求都是子基金管理机构最为关注的事情。

　　《指导意见》提出，优化基金投资方式。新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采取母子基金方式。

　　胡波：

　　与产业投资类基金不同，创业投资类基金主要偏重培育将来的增长点，从过往实践来看，未来增长点是啥，可能更多需要由市场一线基金管理机构去发现，因此，鼓励创业投资类基金更多采取母子基金架构，一方面有助于在子基金层面吸引更多社会资本进行创业投资活动，另一方面，也有助于吸引和施展市场化管理机构在项目开发、尽调、投资潜在风险管理等方面的专业能力，更好施展创业投资类基金投早、投小、投长期、投硬科技。

建立健全容错机制

　　鼓励创新、宽容失败

　　《指导意见》提出，建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常投资潜在风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

　　唐劲草：

　　《指导意见》对于政府投资基金层面的容错机制建设提供了重要指导。正如财政部相关责任人在答记者问时表示，为解决基金经理不敢投、不敢退、怕担责等许多问题，《指导意见》明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”，鼓励政府投资基金更好施展作用，提高投资效率。

　　胡波：

　　要真正推动创业投资、股权投资基金高质量发展，就务必尊重基金行业规律，在考核评价、容错纠错方面进行制度创新。

　　关于考核评价与容错机制，核心在于落地实施。未来，要根据《指导意见》要求，建立并完善政府投资基金违规投资责任追究制度，明确责任追究和责任免去的条件、程序、决策主体，完全做到依法追究责任、尽职免责、精准问责。

　　何杰：

　　期待市场各方准确落实《指导意见》，完善政府性投资基金经理的容错容亏机制，拉长考核周期。未来，建议优化政府性投资基金的评价和考核机制，从产业培育导入、社会资本撬动、投资退出“再循环”等多角度综合衡量，系统性构建政府性投资基金的绩效评价体系。可以参照超长期国债利率确定政府性资金的投资回报门槛，更好平衡财政资金引导性目的和社会资本的 利润性目的。