【特别国债】金融百家 - 刘凡 - 关于试发行农村社会保障长期特别国债的设想

　　文/刘凡（中国环境科学学会气候投融资专委会委员）

　　新中国经过75年的建设，尤其是改革开放46年的发展，获得了辉煌成就，我国国民收入按美元计价已成为世界第贰，按购买力平价计算早已是世界第壹。我国经济已由供给不足型转变为需求不足型，是幸福的苦恼。我国人民长期节衣缩食，先生产后生活，进行了大量生产性投资和基础设施建设，基本完成了工业化转型和城市化建设。原先的主要矛盾（工业化和城市化）基本得到了解决，出口和投资趋于饱和。而个人消费不足，尤其是农村为主的中低收入阶层消费不足的次要矛盾突出了出来。

　　据统计，2022年中国家庭最终消费占GDP的比重为37%，而美国和日本家庭最终消费占GDP的比重分别为68%和56%，分别比中国高了31个和19个百分点 。为此，我国政府正在采取改进措施，如2024年对家用电器以旧换新向个人消费者提供20%（单台补助不高于2000元）的中央财政补助，并计划2025年进一步扩大增加家用电器补助品种范围。这些促消费的政策获得了良好效果，但笔者认为力度尚显不足，为此，笔者提出一个新的促消费措施，供商榷。

　　2024年12月23-24日召开的全国财政工作会议指出，“2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力，更加给力，打好政策组合拳。一是提高财政赤字率，加大支出强度，加快支出进度。二是安排更大规模政府债券，为稳增长，调结构提供更多支撑……”，会议强调“重点做好六方面工作。一是支持扩大国内需求。适当提高退休人员基本 养老金 ，提高城乡居民基础 养老金 ，提高城乡居民医保财政补助标准，大力提振消费……”

　　笔者以为，为了贯彻全国财政工作会议精神，2025年可试点发行一万亿元的农村社会保障长期特别国债。目前来看时机很好，债券市场的应债能力很强，筹资成本很低。根据中债国债收益率曲线数据，2025年1月8日十年期国债年化率是1.61%，30年期国债利率是1.87%，50年期国债年化率1.95%，均创历史最低。如果相应减少地方专项债券的发行额度，则债券市场的应债压力更小。另一方面，截至2024年底，我国国债待偿额约为30万亿元人民币，GDP预计为136万亿元人民币，国债占GDP的比重约为22%，比国际上公认60%的警戒线尚有很大举债空间；即便把40多万亿元的地方政府债务余额加上，也比日本政府债务占GDP比重约240%和美国联邦政府债务占GDP比重140%低很多。可以说，目前增发国债的举债空间还是很大的，而且市场应债能力也是很强的，关键是怎样使发债筹集的钱财分配和使用的社会效益最大化。

　　新中国建立后党和国家为提高我国农民的社会保障水平做了大量制度创新和实际工作。五十年代推行的全面土改和七十年代土地承包制，使中国农民实现了“耕者有其田”，是新中国农民生活保障提高的第壹个台阶。2003年推出的新型农村合作医疗保险制度是我国农民社会保障制度上的第贰个台阶，2004年开始的每年种粮补助是农民社会保障制度上的第叁个台阶，2006年全面取消农业税是第四个台阶。2009年推出的农村基本养老保险制度是农民社会保障制度上的第五个台阶。2020年完成的全面脱贫攻坚战和随后巩固其成果而实施的 乡村振兴 计划是农民社会保障制度上的第六个台阶，这些举措成为我国进入全面小康社会的重要标志，成就巨大，可喜可贺。

　　可是，我们也应当看到，我国城乡收入不同仍然很大，据统计2023年城乡收入不同仍有2.39倍，而城乡社会保障水平的差距大是造成其中城乡收入差距大的主要因素之一。截止到2024年，除了上海北京，绝大部分省市由财政出资的城乡基础 养老金 每月不足400元人民币，大部分省市不足200元。需要强调的是，城市居民中的很多人作为机关企事业职工，政策允许税前由所在机关企事业按职工薪水的20%提留补充入城市职工的个人 养老金 账户，而广大农民是没有这一部分的，因此农民的 养老金 政策性补助远低于城市大多数人。有人统计，我国农民的 养老金 是城市企业职工的十五分之一，是机关职工的约四十分之一。

　　笔者初步匡算，如每年发行一万亿元农村社会保障长期特别国债，其资金分配方案可如下：

　　（1) 用于增加我国农村户口的60岁以上1.52亿元（7.23*21%）老人的社保补助，将其今年每月的条件 养老金 标准由平均每人每月170元增加到500元(已达此标准的省市则中央财政暂不再补助），今年约需新增6000亿元财政补助资金

　　（2）给7.23亿农村户口(国家统计局公布2023年底数据）的个人建立医保个人账户，每人今年打入500元财政补助，合计3600多亿元人民币。

　　综合上述两项今年约需新增财政资金1万亿元人民币，可用发行农村社保特别国债一万亿元来筹集解决。此方案若可每年持续实施，将大幅度提高我国农村人口的社会保障水平：一方面将有效缩小我国的工农，城乡和区域不同，充分体现党和国家提出的“先富带后富”的社会治理精神，极大地提高我国的社会凝聚力和向心力；另一方面将减少全体农民生活的后顾之忧，拉动中低收入阶层的消费，进一步增强国内经济大循环，进一步提高消费在国民收入中的比重，进一步降低基尼系数。

　　有人可能指责此方案是“养懒汉”。为此，我们应澄清的是，我国农民是支持我党农村包围城市，取得新民主主义胜利的主要力量。新中国成立之初，我国农民为了国家工业化建设转型，勒紧裤腰带，忍受着工农产品剪刀差，付出了巨大的牺牲。改革开放后，农民工在社会保障较低的情景下进城打工，为我国工业化升级和社会现代化又做出了巨大贡献。当前，我国工业品极大丰富甚至出现了部分滞销的情景，2023年我国制造业产值已超过G7的总和，占全球的35%，世界位列第壹，而位列第贰的美国其制造业产值仅占全球12%。当前我国有必要也有能力进一步提高农民的社会保障水平，从而克服中等收入陷阱，进一步落实我党在十九大报告中提出的2035年我国基本实现现代化的目标之一：中等收入群体明显扩大，基本公共服务均等化基本实现，城乡区域发展差距和居民生活水平差距明显缩小。

　　若今年成功试发行农村社保长期特别国债，可认真总结经验，对债券发行的可连续性和资金使用效果进行跟踪评估。据推测，我国老龄化占比从今年起，至2035年的未来十年，还可能再增加十个百分点，大约由当前的21%增加到30%，进入重度老龄化阶段。据此推测，如按上述试点方案的补助标准每年持续农村社保特别国债，则发行额应在1万亿元基础上，每年增加500亿元人民币。当然，据预测，未来我国人口逐年减少的 势头也将长期持续，如果财政收入宽裕，也可不用发债或少发债，继续按试点标准来补助的财政压力也是有限的。另一方面，如财政收入与支出出现特别艰难的情景，也可暂停发债，并暂停一些年份的补助，但要谨防做好解释工作。