国务院办公厅日前转发中国中国证券监督管理委员会、公安部、财政部、中国人民银行、金融监管总局、国务院国资委《关于进一步做好资本市场财务做假综合惩防工作的意见》（以下简称《意见》)，为做好当前和今后一段时期资本市场财务做假综合惩防工作指明了方向。
接受中国证券报记者采访的市场人士表示，惩办财务做假既要“治”也要“防”，“常态化长效化防治财务做假”是《意见》的一大亮点。据了解，相关部门将坚持打防并举、标本兼治，深化公司治理，压实中介机构责任，增加基础制度供给，强化联合惩戒与社会监督，从源头防范做假发生。
增强公司治理内生约束
业内人士认为，《意见》提出增强公司治理内生约束，意义重大。
具体来看，《意见》明确，要督促董事和顶级管理人员履职尽责。清华大学国家金融研究院院长田轩等专家表示，近年来，中国证券监督管理委员会推动“三会一层”归位尽责，建立有效的制衡约束机制。公司内部完善形成有效的企业治理机制，确保股东大会、董事会、监事会、管理层在决策、执行和监督等方面的分工和制衡；强化“关键少数”治理意识，明确董事、监事和顶级管理人员忠实勤勉的责任界限；同时推动上市公司多途径强化投资者关系管理，丰富各类股东参与公司治理的形式和通道，健全上市公司业绩说明会常态化机制，积极引导中小投资者参加股东大会。
增强公司治理内生约束，也要抓住“关键少数”行为，强化对背信主体的追究责任。据了解，中国证券监督管理委员会将引导控股股东、实际控制人自觉维护上市公司独立性，聚焦做大做强上市公司主业，切实保障投资者合法权益。从严从快查处滥用控制权、损害中小投资者权益的非法行为。同时，对背信主体的违规行为积极采取措施，维护上市公司利益。事前采取措施，督促独立董事施展监督作用；事中严格把关，及时叫停侵占行为；事后督促董监高向大股东追究责任，对于董监高怠于追偿的采取纪律处罚，对侵占行为未予整改的企业依规实施风险警示。另外，依托中小投服中心，持续推动运用代位诉讼、支持诉讼、代表人诉讼等程序，通顺中小投资者对利益侵害行为的民事救济渠道。
强化对背信主体的追究责任也将施展合力。最高检第四检察厅厅长张晓津表示，检察机关将坚持“零容忍”要求，依法严厉惩戒严重破坏资本市场秩序犯罪，全链条追诉背信损害上市公司利益等关联犯罪。
压实“看门人”责任
在市场人士看来，压实中介机构“看门人”责任也是从源头防范做假发生的重要举措。
《意见》提出督促保荐机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构加强执业质量控制等具体要求。
围绕这些内容，近期，中国证券监督管理委员会等相关部门不断加强制度供给，优化市场生态。
在优化完善审计评估备案监管制度方面，中国证券监督管理委员会近期联合财政部研究起草了《资产评估机构从事证券服务业务备案办法（征求建议稿）》，并向社会征求建议。从把紧备案入口、强化持续监管、通顺备案出口等方面全面从严监管，通过严格备案管理穿透证券审计评估业务监管全过程，督促已备案机构提升执业能力和质量。
在持续增加规则制度供给方面，中国证券监督管理委员会近期还发布《监管规则适用指引——会计类第4号》等规则，明确对原始权益人合并财务报表层面REITs 其它方持有份额列报等市场反映较为集中的会计问题监管口径。
据了解，下一步，中国证券监督管理委员会将收集整理近期市场较具普遍性和代表性的会计审计问题，持续出台会计审计监管规则适用指引，强化对审计评估执业行为、经营主体财务信息披露行为的规范引导，推动提升财务信息披露质量。
保护“吹哨人”合法权益
加强联合惩戒与社会监督也是常态化长效化防治财务做假的重要抓手。在市场人士看来，随着财务做假等证券市场犯法行为的隐蔽性不断增强，监管难度日益增加，强化联合惩戒与社会监督将有效缓解这一难题。
《意见》提出，将财务做假、资金占用和配合做假等严重违法失信主体并入金融领域严重失信主体名单，推送至全国信用信息共享平台，并将相关信息在“信用中国”网站和国家企业信用信息查询系统进行公示，依法依规实施联合惩戒，强化失信约束。
“被列入严重失信主体‘黑名单’，或将面临被限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务，有履行能力但拒绝履行的严重失信主体或将被实施限制高消费行为等措施，叠加公示等举措将发生较强警示效应。”田利辉说。
《意见》还提出，完善财务做假等重大非法行为内部人士举报奖励机制，提高奖励金额，保护“吹哨人”合法权益。发布典型违规案例查处情况，加大警示宣传力度。
“‘吹哨人’可以作为证券市场监管职能部门获知违法信息的补充来源，提升监管效率，但我国各行业‘举报有奖’的系统性机制相对薄弱。建议进一步明确举报人身份保密制度，也可考虑规定‘吹哨人’遭受打击报复后的救济途径，好比公安机关、派出机关对其进行保护等，也可规定对被举报人实施报复行为的法律后果等。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。
