资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的关键作用，财务做假严重扰乱资本市场秩序、动摇投资者信心。近期多个部门公开表示要严厉惩戒财务做假行为，财务做假零容忍时代来临。
7月5日，国务院办公厅转发中国证券监督管理委员会、公安部、财政部、中国人民银行、金融监管总局、国务院国资委《关于进一步做好资本市场财务做假综合惩防工作的意见》（以下简称《意见》）。
“一些上市公司财务做假很严重，这些案例刑事追究责任都在进行中，绝不是罚酒三杯，有些人是要坐牢的。”谈及对财务做假行为的打击态度，6月19日，中国中国证券监督管理委员会党委书记、主席吴清在2024 陆家嘴 论坛如是说。
中国证券监督管理委员会数据显示，2021—2023年共办理上市公司信息披露违法案件397件，其中做假案件203起。2021年以来向公安机关移送上市公司、债券发行人等主体涉财务做假、资金占用、违规担保等犯罪案件150余起。推动建立集体诉讼制度，其中康美药业赔偿投资者24.59亿元人民币，紫晶存储和泽达易盛赔偿各超过13亿元人民币。
“《意见》内容系统全面，从打击和遏制重点领域财务做假、优化证券监管执法体制机制、加大全方位立体化追究责任力度、加强部际协调和央地协同，到常态化长效化防治财务做假等多个方面提出了具体可行的措施。这些措施既重视治标，又强调治本，既关注当前问题，又着眼长远制度建设，体现了系统观念和综合施策的思路。”南开大学金融发展研究院院长田利辉在接受《中国经营报》记者采访时分析。
田利辉预计，《意见》的出台及其后续实施，将对资本市场财务做假行为形成有力震慑，推动资本市场健康稳定发展。同时，也为投资者提供了更加公平、透明、有序的投资环境，增强了市场信心。
财务做假隐蔽性、复杂性增加
谈及《意见》制定背景，中国中国证券监督管理委员会新闻讲话人表示，随着执法力度的加大，打击和防范财务做假也面临一些新的形势和问题。如，财务做假的隐蔽性、复杂性明显增加，加大了发现和查处难度。尤其是近期查处的很多案件中，第叁方配合做假问题显现并引发市场高度关注。
“同时，中国证券监督管理委员会现行监管执法体制机制已运行多年，不能完全适应新的变化。与市场各方的期待相比，惩办力度和综合效果还不够。”新闻讲话人进一步表示，就整体而言，做假公司仍是少数，上市公司群体始终是我国企业的优秀代表。但财务做假对市场信心的影响很大，对投资者利益损害很重，亟须各部门、各地区多管齐下形成合力，重拳整肃、坚决杜绝遏制。同时，也要打防并举、标本兼治，深化公司治理，压实中介机构责任，增加基础制度供给，从源头防范做假发生。
“目前，市场上仍然有很多公司或出于早日上市、业绩对赌、规避退市等各种各样的目的实行财务做假而受四处罚。”6月22日，中国中国证券监督管理委员会稽查局副局长陈竹华在“2024中国上市公司论坛”上提到。
陈竹华观察到，从处罚的情景来看，有的是滥用会计政策，该计提的不计提、少计提来调理利润；有的营造一些压根没有的收入项来虚增收入；甚至有的通过造一个压根就没有从事的业务，或市场上压根就没有的业务做假。
5月17日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，提出坚持“零容忍”要求，依法从严打击证券期货违法犯罪活动。加大查处力度，坚持应移尽移、当捕则捕、该诉则诉，严格控制缓刑适用，加大财产刑适用和执行力度，最大限度追赃挽损，完善全链条打击、全方位追究责任体系。
田利辉指出，资本市场作为金融市场的核心组成部分，其健康稳定发展直接关联到国家经济安全和社会稳定。《意见》的发布，不仅是对当前财务做假频发态势的有力回应，更是对投资者合法权益保护的重要举措，为构建更加公平、透明、有序的资本市场环境提供了有力保障。此次《意见》的出台，彰显了国务院及相关部门对资本市场财务做假问题的高度重视和坚决打击的决心。
严厉惩戒系统性做假和第叁方配合做假
记者了解到，《意见》共20项内容，共提出5方面、17项具体举措。
一是坚决打击和遏制重点领域财务做假。包含严肃惩办欺诈发行股票债券、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等行为，严厉惩戒系统性做假和第叁方配合做假，强化对滥用会计政策实施做假的监察管理，强化对特定领域财务做假的打击力度。
二是优化证券监管执法体制机制。包含健全线索发现机制，施展科技手段支撑作用，增强穿透监管能力。加快推进监管转型，完善重大案件调查处罚机制，提高查办质效。深化证券执法与司法机关在信息共享、案件办理、警示教育等方面的协作，提升大案要案查处效率。
三是加大全方位立体化追究责任力度。包含加快出台上市公司监管条例，强化行政追究责任威慑力。推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，强化对“关键少数”及构成犯罪配合做假方的刑事追究责任。完善民事追究责任支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，强化对投资者赔偿救济，提高综合犯罪成本。
四是加强部际协调和央地协同。包含国有资产出资人及有关企业主管部门加强监督管理，对相关企业实施财务做假及配合做假问题严肃追究责任并通报反馈。金融监管职能部门提升协同打击力度，督促金融机构加强对财务可靠性的关注和审查，加大对函证业务合规性的监督检查力度。地方政府将财务可靠性作为扶优限劣的重要依据，切实履行因财务做假问题引致风险的属地处置责任。
五是常态化长效化防治财务做假。包含增强公司治理内生约束，强化审计委员会反舞弊职责，施展独立董事监督作用，推动公司内部建立追究责任机制。压实中介机构“看门人”责任，对存在重大非法行为的中介机构依法暂停或禁止从事证券服务业务，完善资本市场会计、审计相关规则，强化联合惩戒与社会监督。
田利辉指出，《意见》在加大追究责任力度方面尤为突出，不仅强化了行政追究责任，还推动加大了刑事追究责任和民事追究责任力度。通过构建“三位一体”的立体化追究责任体系，大幅提升财务做假的犯罪成本，对做假者形成有效震慑。同时，通过完善民事追究责任支持机制，强化对投资人的赔偿救济，切实维护投资者合法权益。
“强调了部际协调和央地协同的重要性，要求各相关部门和地方政府加强协作，形成工作合力。这种跨部门、跨地区的协同作战模式，有助于打破信息壁垒，提高监管效率，实现对财务做假行为的全方位、无死角打击。”田利辉说。
受访人士表示，《意见》重视构建防治财务做假的长效机制，通过增强公司治理内生约束、压实中介机构责任、完善财务信息相关制度等措施，从源头上防范财务做假行为的发生。同时，强化联合惩戒和社会监督，营造崇尚诚信、不做假账的良好市场环境。
巩固打击财务做假行为护城河
近年来，中国证券监督管理委员会在打击财务做假的步履不停。
在立法层面上，中国证券监督管理委员会推动修订《证券法》，对违规信披公司和责任人的罚款上限由60万元、30万元大幅提升至1000万元、500万元人民币，对欺诈发行的罚款上限由募集资金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》将违规披露的刑期上限由3年提高至十年；中介机构及从业人员出具虚假证明文件最高可判十年有期徒刑。在立体化追究责任上，行政处理是立体化追究责任的一环，刑事追究责任和民事赔偿也是立体化追究责任的重要组成部分。
“零容忍”打击高压态势不断巩固。今年以来，对于一些财务做假、欺诈发行等非法行为，中国证券监督管理委员会开出一批罚单，以震慑证券期货类非法行为，成效显现。
好比刑事追究责任方面，今年以来已依法将40余起财务做假、资金占用、违规担保等案件移送公安机关。民事追究责任方面，中国中国证券监督管理委员会指导投资者服务中心，积极支持投资者发起民事追偿诉讼，综合运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼等，强化投资者赔偿救济。目前正在对上市公司（包含部分退市公司）重大违法案件支持投资者向人民法院申请发起普通代表人诉讼10起，在审支持诉讼22起。
在新国九条之下，中国证券监督管理委员会发布配套文件之一《关于严格执行退市制度的意见》，将财务做假退市标准提高。具体来看，规定调低了财务做假触发退市的年限、金额和比例，将现有的连续2年做假金额5亿元以上且超过50%的指标，调整为1年做假2亿元以上且超过30%、2年做假3亿元且超过20%、连续3年及以上做假，目标是有力遏制财务做假。
“目前，市场上仍然有很多公司或出于早日上市、业绩对赌、规避退市等各种各样的目的实行财务做假而受四处罚。”6月22日，陈竹华在“2024中国上市公司论坛”上表示。
“从处罚的情景来看，有的是滥用会计政策，该计提的不计提、少计提来调理利润；有的营造一些压根没有的收入项来虚增收入；甚至有的通过造一个压根就没有从事的业务，或市场上压根就没有的业务做假。”陈竹华表示，“一旦发觉，我们就不会手软，也没法手软，只能严厉责罚。”
对于财务做假、大股东占用资金等信息披露违法案件，中国证券监督管理委员会始终坚持从严打击。最近，中国证券监督管理委员会综合违法情节、责任水平等，对5家上市公司财务做假、大股东占用资金等信息披露违法案件作出行政处理、事先告知。一是对 江苏舜天 、ST特信、* ST中利 三家公司出具行政处理决定书，累计罚款6830万元人民币，并对6名主要责任人实施证券市场禁入措施；二是对 易事特 、凯撒同盛两家公司出具行政处理事先告知书，拟合计罚款5270万元人民币，拟对1名主要责任人实施证券市场禁入措施。
中国证券监督管理委员会坚持“应移尽移”工作原则，对于财务做假构成犯罪的，坚决依法移送公安机关，从严处理刑事责任，如近期已将 江苏舜天 、ST锦港等案件依法移送公安机关。对于其它涉嫌犯罪的案件，中国证券监督管理委员会将严格根据《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，依法从快移送公安机关，坚决刑事追究责任，严厉责罚不贷。
在田利辉看来，中国证券监督管理委员会在表态和答记者问中，明确了将加强与相关部门的密切合作，积极推动《意见》的落地实施。这不仅表明了中国证券监督管理委员会在打击财务做假问题上的积极态度，也增强了市场对《意见》实施效果的信心。
