作者：国家发展改革委和财政部PPP专家库双库专家、现代咨询集团老总丁伯康
题：城投公司的转型之路如何走？
新华财经北京9月5日电在中国式现代化城乡建设的新征程上，面对当前城投公司在转型发展方面存在的难点与压力，我们要认真学习领会7月31日召开的中央政治局会议精神和国有企业改革深化提升行动的新要求，紧跟时代步伐，顺应实践发展和问题导向，把握好 新型城镇化 发展的全局，充分认识和理解新形势下规范开展政府投融资工作的本质要求，不忘城投公司设立的初心，牢记使城市更美好、公众更幸福的历史使命，在转变观念、用好政策、规范融资、能力建设等四个方面，拓宽并走稳转型之路。
一、转变发展观念
首先，城投公司的转型需要转变观念，厘清政府和企业关系。不论是顺应当前经济环境和政策要求，还是城投公司自身要实现转型发展，厘清政府和城投公司的界限和关系，是城投公司剥离代政府融资职能以后，推动市场化转型发展的根本和关键。因为转型后的城投公司从法律角度应自担风险自负盈亏，在管理方面“去行政化”，在财务方面与政府划清债务关系等，这样才能为缔造一个具有特殊目的的市场化企业，奠基好基础。
其次，城投公司的转型是一个长期过程，需要循序渐进推进。根据《地方政府投融资平台（1.0-5.0）版本说明书》，我们将城投类平台公司划分为从“三代公司”（1.0版本）到“跨国经营的国有资本投资控股集团”（5.0版本）等五个条理。当前我国大部分城投公司还处于2.0向3.0的转型提升期。因此，城投公司的转型决不是一挥而就的。城投公司应紧抓时机，从自身能力与资源优势动身，在城投公司1.0阶段到5.0阶段的不同条理上，有重点地开展对标找差、能级提升行动，以不断向上一个条理攀登，实现自身的转型升级。
第叁，城投公司的转型是一个系统工程，需要多个方面共同努力。城投公司的转型，不仅涉及到政府投融资管理体系的构建，还涉及企业现代法人治理体系、战略管理、业务发展、组织管控、人力资源、品牌文化、制度流程等各个方面的建立和完善。城投公司只有从以上各个方面做好相应的改革和转变，才能从整体上更好地推进企业全面转型。
二、用好各项政策
城投公司转型应迎合国家政策热点，积极谋划重大项目，在发展中处理问题。 乡村振兴 、城市更新、生态环保、县域城镇化建设是当前国家大力支持的热点领域，存在大量的建设投资机会。城投公司应积极迎合热点领域，充分利用专项债、政策性开发性金融工具等政策红利，以重大项目包装融资为抓手，积极推进自身的转型发展。
其一要积极承接专项债项目。当前专项债发行明显提速，城投公司应积极参与申报专项债项目。创新重大项目投融资机制，优先以“专项债+市场化融资”方式运作重大项目，并加强与金融机构的对接。并在合法合规条件下做好项目包装，施展专项债扩大有效投资的带动作用，引导更多社会资本投入。
其二要积极盘活存量资产。对于地方债务率高，财政收入与支出压力大的地区和债务规模大、偿债压力大的城投公司，要重点发展特许经营、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等，包含有序推进政府和社会资本合作，积极推进产权规范交易，运用多种方式对存量资产进行盘活，挖掘闲置低效资产价值。
其三是积极谋划特许经营项目。通过特许经营方式运营城市资产，可有效增强企业经营性资金流，改善资产结构。城投公司应主动挖掘城市优质资产运营机会，如停车场、砂石采挖、环卫、垃圾处理等领域，助推企业市场化转型。
其四是积极申报EOD项目。结合当前环保领域热点，城投公司可积极谋划EOD项目，力争项目并入国家或省级储蓄库。EOD项目偏重项目包装与策划，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。
三、规范企业融资
城投公司要进行规范化融资，关键是要建立和完善三大平衡体系，具体如下：
其一是国有资产注入机制。地方政府应对城投公司注入更多的有效资产以扩充规模、增强收益、降低资产负债率，从而实现政府性资产/资源价值最大化。好比，将具备稳定资金流和一定获取利益能力的准经营性或经营性资产、已实现盈利的国有企业的股权、特许经营权等注入城投公司，以扩充净资产规模，增强其造血能力。另外，随着过去几轮政府资产的注入，很多地方政府已拿不出可直接注入城投的有效资产，这就需要转换思路，可将部分城市管理职能机构所属的经营性资产进行市场化改造后再注入城投公司，之后通过政府购买服务的形式实现公共产品与服务的提供，同时增强城投公司的造血能力。
其二是投入产出平衡机制。对于公益性项目，城投公司需要建立市场化的结算方式，提升项目包装策划能力。对于并入政府预算内的公益性项目，城投公司履行代建主体职责，签订代建协议。对于财政资金无法解决而具备组合开发价值的公益性项目，城投公司要与地方政府明确资源补偿或收益平衡机制，通过市场化方式进行项目的钱财筹措与项目运作，避免新增政府隐性债务。对于准经营性项目，城投公司需要创新投融资模式，提升项目经营能力。一是作为社会资本方规范参与政府和社会资本合作项目，强化运营能力，增加项目经营资金流。二是通过特许经营模式积极参与码头、停车场等自然垄断性质或资源稀缺的经营性/准经营性行业或领域。三是将基础设施运行维护、场馆运维、道路绿化等已并入财政预算的业务，城投公司积极作为乙方通过与政府签订《政府购买服务协议》的形式进行承接，提高城投公司营业收入占比。
其三是债务偿还机制。城投公司应针对不同类型的项目对存量债务进行重构，缓解债务压力。对于纯公益性项目，主要还是争取通过地方政府债务置换来化债；对于准公益性项目，其债务重构的路径除了以长换短、借新还旧，还可引入政府和社会资本合作模式来偿还存量到期债务；对于具备较好资金流生成能力的经营性项目，其债务重构的关键是解决债务期限错配和融资成本过高的问题，可通过举借期限更长的新债对即将到期但难以偿还的短时间债务进行置换，以达到债务展期的效果。
四、加强能力建设
城投公司在推进转型的进程中，还要谨防加强自身能力建设。这涉及到企业信用水平、经营能力、企业管理能力、团队、数字化等方面。
一是企业信用水平建设。城投公司信用级别的提升，对于企业提高融资能力和降低融资成本，其重要性不问可知。首先需要地方政府层面的高度重视，把城投公司转型发展和企业信用级别提升，作为一把手工程来推动。其次是地方偿债环境的关键缔造，偿债环境主要包含宏观环境、行业环境、区域环境和地方政府财富创造能力。另外还需要增强城投公司的经营能力，并尽量优化城投公司财务情况。
二是市场化经营能力建设。城投公司整体市场化经营管理能力较弱，因此不能贪大求全，而应该因地制宜，重点在以下几个方面推动改革：第壹，公司治理能力提升，公司责任人治理结构要完善、治理规则要明确，建立有效的治理体系，从而提高效率、防范风险。第贰，城投公司的企业责任人的身份要转变、薪酬考核制度要改革，激发企业责任人的积极性。第叁，优化组织架构，科学设立部门、岗位，严格定岗定编，以业务需求为导向配备人员，实现人岗适配。第四，城投公司的薪酬绩效制度要改革，建立以岗位为核心的绩效工资制度，实现“收入能增能减”。
三是管理能力建设。当前很多城投公司业务开展呈多元化趋势，企业组织形式将逐步趋向集团化发展。然而其在组织管控、管理制度、流程体系建设方面需要持续进行优化。未来城投公司管理能力建设的关键，主要体现在三个方面能力的提升，一是组织架构适应企业战略动态变化能力提升，二是基于集分权平衡的集团管控能力提升，三是以制度流程治企的管理理念与构建能力提升。
四是团队建设。鉴于目前很多城投公司仍未构建完善的市场化选人用人机制，人力资源市场化水平较低。未来城投公司应将人才管理作为企业管理的核心工作，全面提升企业的人才管理能力。全面推动人力资源管理体系重塑，全面推动人才经营体系的缔造，以人才的测评、盘点、分类、激励、绩效评估、职业行为评价、人才开发等缔造人才的选育用留体系，全力提高人岗适配度，为城投公司发展提供顶尖的人力资本支撑。
五是数字化建设。城投公司由于历史的原因，对信息化建设的认同感和理解度，大多还停留在排斥和基础的层面。尤其是在信息的收集与处理、信息化技术与业务深度结合等方面的探索力度仍显不足，难以将信息化建设的投入有效转化为产出效益。在现今国家大力推动国有企业数字化建设的 势头下，城投公司的信息化、数字化建设能力急需提升，其中最重要的包含在两大方面的加强：一是企业内部管理的数字化；二是企业业务的数字化赋能。仅仅停留在观念和碎片化的上市层面，是远远不够的。
