最近，国家发展改革委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《指导意见》），在产业界引起热烈反响。

　　“《指导意见》最突出的特点就是最大水平鼓励民营企业参与。”11月16日，在国家发展改革委11月份新闻发布会上，国家发展改革委政策研究室副主任、新闻讲话人李超在回应“PPP新机制”热点问题时表示，下一步，国家发展改革委将抓紧制定特许经营方案编写纲领、特许经营协议范本和实施细则，动态调整项目清单，指导各地根据新机制要求，规范推进政府和社会资本合作新项目，完全做到最大水平鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，充分调动民间资本积极性，切实激发民间投资活力。

　　E20研究院执行院长薛涛认为，聚焦使用者付费、鼓励民营企业参与、支持项目创新是“PPP新机制”的三大亮点。上海证券报记者了解到，《指导意见》强调支持创新项目实施方式，引发的 利润归特许经营者所有。这将鼓励企业通过技术创新、商业模式创新实现提质增效、节能降耗、提高收益，从而最大限度激活民营资本活力。

　　新机制有望治“旧疾”

　　PPP（Public-Private-Partnership），即政府和社会资本合作。据李超介绍，PPP中第壹个P指公共部门、第贰个P指私人机构、第叁个P指合作，我国推进PPP的初衷，主要是在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。我国 PPP模式 自2014年实施直到今天，已近十年。《指导意见》也是政策层面力度较大的一次调整，将对逾十万亿元规模的PPP项目市场造成长远影响。

　　“新机制聚焦‘使用者付费项目’，根本目标是从源头上防范新增地方政府隐性债务风险，也是一种针对性纠偏。”有业内人士向记者表示，新机制本质是特许经营模式的回归，是市场内在规律的一定要求。回望过去，我国 PPP模式 自实施以来，短时间内项目数量及投资规模快速攀升。官方数据显示，2014年以来累计入库PPP项目投资额逾10万亿元人民币，目前累计开工建设PPP项目超过5000个。这在一定水平上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但野蛮生长也造成了一点亟待解决的问题。

　　以环保产业为例，业内曾流传“成也PPP，败也PPP”的说法。在以公共服务市场化为导向的 PPP模式 下，大量环保业务被打包为PPP项目，也引来综合能力较强的环保上市公司竞相抢滩，并为公司业绩增彩很多， 碧水源 、博天环境、 东方园林 等由此发展壮大，同时推动了我国环保产业的发展。

　　但快速扩张造成的钱财压力不断发酵，企业资产负债率不断攀升，相继出现资金周转困难、债务违约等诸多问题，最终造成环保行业在2018年出现了PPP“爆雷潮”， 碧水源 等纷纷引入国资寻求混改，部分公司更是受此拖累而退市，如盛运环保。

　　同时，大规模纯政府付费项目，造成地方政府隐债高企及重工程轻运营等诸多问题，这也成为 PPP模式 被诟病的主要原因之一。据了解，PPP项目一般实行政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种模式。目前超过九成的PPP项目采用政府付费和可行性缺口补助。

　　今年2月，全国PPP项目因开展清理核查，被按下暂停键，财政部PPP中心项目库也暂停入库。在此环境下，PPP的走向备受业内关切。《指导意见》无疑为PPP市场的健康发展注入活力。PPP新机制提出“聚焦使用者付费项目”，以解决原有过度依靠政府付费的顽疾，回归公共服务市场化的本质。

　　以市政供水为例，存在两类特许经营——制水厂单元的特许经营与水司特许经营。据北控水务集团市场投资中心副总经理徐东升介绍，当前因终端水价调整不到位不及时，两类特许经营项目均存在增加政府负担、企业投资亏损、政府和社会资本合作不畅等诸多问题。新机制下，解决水价问题仍然是上述政策可落地、可执行的重要一环。

　　民企参与热情升温

　　“新机制分类施策，采用清单、控股等措施，鼓励PPP项目社会资本优选民营企业。”徐东升认为新机制有益于激发民企投资。在他看来，优先选择民营企业参与，是对增进民营经济发展相关政策的响应和落实，对于拉动民间资本、增进民营投资（包含外商投资）具有重要意义。

　　《指导意见》明确，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。优先选择民营企业参与，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整。

　　同时，对相关领域拟采取特许经营模式推进的项目，根据特性进行分类施策：市场化水平较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上很多于35%。其中，垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目属于前者，污水处理项目、污水管网项目、城镇供水项目属于后者。

　　“这也意味着，政策为具有投资能力、具有技术及装备优势的上市民营企业造成投资机遇，可激活民企或外资的投资积极性。”薛涛说。如目前垃圾固废处理和垃圾焚烧发电市场国企占比已然很高，根据项目清单，新建及改扩建项目或将出现新的景象。

　　固废处置龙头 伟明环保 也乐观看待政策造成的商机。“新机制将极大激发专业环保民营企业投资建设固废处理项目的意愿和信心，施展在项目建设运营上的主导权，不断提升项目工艺技术水平、运营服务品质和效率。” 伟明环保 董秘程鹏直言，这将有助于增进公司垃圾处理主业的发展。

　　据介绍， 伟明环保 已参与了国内一大批垃圾焚烧发电、餐厨垃圾处理、污水处理、垃圾清运等PPP项目的投资建设运营，截至9月底公司投运的控股垃圾焚烧项目日处理规模约3.37万吨。

　　“新机制有望进一步提高民营企业拓宽公共服务领域市场的积极性，明显提升公共服务的供给质量和水平，也有益于PPP项目形成稳定回报机制，明显降低对地方财力的依赖和地方政府债务风险。” 侨银股份 相关人士如此分析。

　　鼓励合作模式创新

　　“新机制明确提出了引发的额外收益归特许经营者所有，将改变成本核定模式的不利影响，激发行业横纵双维度的深入探究，也为社会资本技术创新、商业模式创新，和民企与国企合作机制创新提供了政策依据。”谈及新机制的亮点，薛涛直言。

　　《指导意见》明确，鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，增进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的条件下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。

　　“规范PPP投资，对行业增量市场有一定助推作用。确保收益的条件下，民营企业可能会和国企共同加大投资。新机制鼓励国企盘活存量资产，民企可以通过与国企合作探讨新模式。” 永清环保 董秘姚键表示。

　　在业内看来，国企和民企合作可以优势互补、强强联合，通过技术创新、商业模式创新、合作模式创新，一方面解决民企参与度问题，一方面通过风险收益分配原则，各有获益，实现双赢。如民企可与国企央企形成联合体，结合相关政策，形成战略型锁定，在深度参与的同时，可通过工程及设备销售获得相应前期回报，在一定水平上抵消前期投资潜在风险。

　　《指导意见》有望成为相关领域企业技术创新、管控提升、降本增效、资源化延伸的驱动力。纵向驱动技术创新、管理创新，包含智慧赋能的升级，带动行业的高质量发展；横向驱动多领域的合作，如固废资源化、污水污泥资源化延伸及跨领域合作等。

　　以尚处于高速发展期的有机固废资源化为例，其显现出资源化路径多元、技术门槛相对较高、运营情况复杂多变的特点，有一定利润空间但同时需承担资源化供需风险。新政策下，多元的资源化路径将得到更多政策支持，民企也将更好地施展其技术不同性优势，在此类项目中占据一席之地。

　　“坚持技术、管理和商业模式创新，控制项目建设和运营成本，在确保服务标准下努力降低社会治污成本，也是 伟明环保 一贯的经营宗旨。”程鹏表示，新机制环境下，公司将积极接洽固废处理新建和改扩建项目，并与包含国企央企在内的各类优秀企业合作，努力将优质的环境治理服务推广到更多地区，为生态文明建设贡献一份力量。

　　记者了解到，新机制出台仅一周，已对环保细分领域发生明显的增进作用。环境司南数据监测显示，11月8日至14日，全国发布的环卫特许经营项目项目量已经有7个，日均1个；而截至11月7日，2023年全国共开标各类环卫特许经营项目为85个。