随着人民银行持续就推动柜台债券业务发展做出相关部署，柜台债券业务的创新发展实践接连涌现：存量债券柜台交易业务落地、各类主题债券在柜台渠道同步发售愈发多见、合格投资者认购积极……最近，中国农业发展银行在银行间债券市场成功发行了支持农业科技创新主题债券70亿元人民币，并第壹次面向中小金融机构与资管机构等合格投资者同步发售柜台债券10亿元人民币。

　　随同着金融机构参与热情的高涨，业内关于进一步丰富可投资券种、加强投资者适当性管理等呼声也在加大。为回应市场关切，增进银行间债券市场柜台业务规范发展，8月4日，人民银行就《关于银行间债券市场柜台业务有关事项的公告（征求建议稿）》（以下简称《通知》）公开征求建议，拟放宽机构投资者可投资债券及交易品种范围，提升柜台业务便利度。

　　业内人士普遍认为，当前我国柜台债券市场总体保持了稳健发展，但面向机构投资人的柜台业务模式仍处于起步阶段，此次《通知》放宽了机构投资者通过柜台投资银行间债券市场的有关限制，同时强调对柜台业务开办机构的内控制度、投资者适当性管理等要求，有助于提升机构投资者柜台业务便利度与积极性，加快推动柜台业务规范发展，对提高债券市场流动性、引导市场适当分层也具有积极意义。

　　已成银行间债市重要组成部分

　　在去年8月人民银行召开的2022年下半年工作会议提出“加快推动柜台债市场发展”之前，我国柜台债券市场始终不温不火，虽然与银行间债券市场、交易所债券市场同为我国多条理债券市场的重要组成部分，却不为人知。但其实，该市场发展直到今天已经有20余年。

　　2002年，为增加个人和企业购买国债渠道、保障国债顺畅发行，银行间债券市场推出柜台业务；2014年，中国人民银行公告〔2014〕第3号将政策性金融债、铁道债等并入柜台债券业务品种；2016年，为扩大投资者范围和增进市场分层，人民银行发布《全国银行间债券市场柜台业务管理办法》，扩大柜台债券品种、交易方式和投资者类型。

　　一路走来，银行间债券市场柜台业务，已成为银行间债券市场的延伸和重要组成部分，在支持政府债券扩容、丰富个人投资者投资渠道、加强多条理市场建设等方面，施展了关键作用。但目前来看，银行间债券市场柜台业务规模总体不大。

　　中央国债登记结算有限责任公司数据显示，截至2023年6月末，银行间市场投资者持有债券规模为96.22万亿元人民币，主要系各类机构投资者和非法人产品等，而以中小机构、个人投资者为主要参与者的柜台市场持有规模为7707.53亿元人民币，在全市场规模占比仅约0.77%；从交易量来看，截至6月末，银行间市场今年累计现券交易为92.37万亿元人民币，柜台债市场累计现券交易规模仅791.14亿元人民币，占比不足0.1%。

　　柜台债券市场体量小，但对整个债券市场和实体经济而言却具有积极意义。 中信证券 首席经济学家明明在接受《金融时报》记者采访时表示，推动柜台业务发展，可以支持政府债券市场扩容、增进居民储蓄更高效投资，提高市场运行效率和市场流动性，拓宽实体经济的钱财来源渠道，加快构建多条理债券市场体系。

　　去年8月直到今天，人民银行就发展柜台债业务数次明确表态：2022年二季度货币政策执行报告提出，“健全高效联通的多条理债券市场体系，加快商业银行柜台债券市场发展，提高债券市场流动性，形成更加连续有效的二级市场价格”；2022年三季度、四季度货币政策执行报告均提出，“推动柜台债券业务发展，为中小金融机构提供多元化的债券投资交易、托管结算等渠道，提升债券市场流动性”；2023年一季度货币政策执行报告提出，“加快柜台债券业务发展，引导市场适当分层，增进银行间债券市场运行效率提升和基础设施服务多元化”……不难看出，发展柜台债券业务，正在被摆到越来越重要的位置上，寄予厚望。

　　政策暖风频吹之下，金融机构也主动实践面向机构投资人的柜台业务模式，并在这一进程中，对柜台业务的投资范围、交易方式、账户开立等诸多问题提出意见建议。结合柜台业务实践、国际经验和市场各方意见，《通知》应时而生。

　　新增可投资、交易品种

　　“投资债券品种有限、多元化需求难以满足、中小投资者认识不足、保护机制待完善等，要进一步加快推动柜台债市场发展，上述问题亟待解决。”中诚信国际研究院助理总监汪苑晖在此前接受《金融时报》记者采访时曾表示。

　　从《通知》来看，对这些难点问题均进行了破题。《通知》共十二条，主要包含四方面内容：一是明确机构投资者范围包含持牌金融机构、资产管理机构，和上述机构管理的各类产品；二是将机构投资者可投资债券范围增加金融债、公司信用类债券等银行间市场其它债券，并将机构投资者交易品种增加债券借贷和衍生品；三是允许机构投资者投资已在银行间债券市场交易流通的全部债券，同时放宽机构投资者在柜台债券开办机构开立账户、发行人付息兑付资金提前到位的制约；四是要求柜台业务开办机构建立正确的投资者适当性管理制度，强化柜台业务内控管理和系统建设，妥善防范业务风险。

　　其中，放宽柜台债可投资与交易品种备受关注。目前，我国柜台债券业务已涵盖国债、地方债、政策性银行债等多个品种，但其实种类有限，主要以利率债及高信用等级的企业债为主，尤其是国债，占比接近98%，难以有效满足多元化投资人对收益性的要求。

　　此次《通知》将机构投资者可在柜台市场投资的券种，从国债、地方债、国开债、政策性银行债，进一步增加至金融债、公司信用类债券等银行间市场其它债券，并将机构投资者交易品种在现券交易、债券回购基础上，新增债券借贷和衍生品，同时，提出“已在银行间债券市场交易流通的上述债券品种通过柜台业务交易，不用发行人认可”。 兴业银行 首席经济学家鲁政委表示，由此，柜台市场可基本满足机构投资者各项投资需求，柜台市场机构业务或将迎来快速发展。

　　投资者适当性管理也始终都是业内讨论的焦点。《通知》明确，柜台业务开办机构应根据自身情况制定柜台业务方案，建立正确的投资者适当性管理制度，向机构投资者提供与其风险承受能力相匹配的债券品种与交易品种；应加强柜台业务内控管理和系统建设，严格规范柜台债券交易流转、托管结算、信息安全等相关操作流程，切实防范柜台业务风险；应明确与机构投资者之间的危险权责关系，完善纠纷处理机制，有效保障投资者合法权益。

　　“不同投资者风险承受能力不同、偏好不同明显。”汪苑晖此前建议，在信息披露和发行文件中增加中小投资者权益保护性条款；加大对柜台债的宣传及信息披露力度，强化基础知识教育，并加强对银行柜台人员的业务培训，做好对柜台债的宣传、提示和引导工作。

　　柜台业务模式不断创新

　　去年11月，全市场首单和国有大型银行首单试点面向中小金融机构和资管机构等合格投资人的存量债券柜台交易业务先后落地，合格投资者在发行认购环节通过柜台渠道投资银行间债券市场首单也正式落地，柜台债券业务在一二级市场接连取得新突破。

　　尔后，金融机构踊跃参与柜台业务： 宁波银行 、顺德农商银行分别成为第壹家开办上海清算所托管债券柜台业务的城商行、农商行；今年7月，中国农业发展银行第壹次面向相关合格投资者发行柜台债券产品，成为政策性银行第壹次面向中小金融机构与资管机构等合格投资者发行创新柜台债券产品；同月，首单存量商业银行金融债券面向中小金融机构与资管机构等合格投资者柜台销售和交易落地。

　　“当前，在存款利率和理财产品收益率下行、商业银行理财产品打破刚性兑付的大环境下，管理部门加快推动柜台债券业务发展，有助于进一步满足市场多元化投融资需求。投资以利率债为主要品种的柜台债，一方面能够获得到期后的稳定收益；另一方面也可以利用存续期间的交易机会获得市场溢价，实现资本利得，为合格中小投资者提供风险可控的资产标的，增加财产性收入。”中国进出口银行资金营运部总经理高鹏近日在一篇文章中写道。

　　随同着政策加力、柜台债券业务各类创新模式不断涌现，业内对下一步柜台债券市场发展有了更多向往与建议。高鹏认为，我国柜台债券业务发展潜力较大、发展空间较广，通过吸引个人投资者和中小金融机构等合格投资者，可以更好地丰富我国债券市场投资人类型，改善目前以大中型机构为主的投资者结构，更好满足多元化、个性化的资产配置需求。

　　汪苑晖建议，在谨慎扩充柜台债品种的同时，可进一步增加柜台债期限品种，考量到养老等投资需求，可适当增加长期限的债券品种。同时，商业银行还需进一步完善柜台债市场基础设施建设，通过改进柜台系统功能，提高柜台交易的及时性与便利性，适当延长柜台债发售期等措施，吸引更多中小投资者参与，增进柜台债市场的可持续发展。

　　此次《通知》提出，柜台债券业务开办机构可自主向投资者提供各类报价交易服务，也可与银行间债券市场做市商合作，向机构投资者提供各类报价交易服务。高鹏建议，可进一步激励开办机构做市报价，提升柜台债券流动性，逐步缩减报价点差，从而降低客户交易成本。