7月5日，国务院办公厅转发中国中国证券监督管理委员会、公安部等六部委《关于进一步做好资本市场财务做假综合惩防工作的意见》（下称《意见》）。针对资本市场各方深恶痛绝的财务做假，《意见》从打击和遏制重点领域财务做假、优化证券监管执法体制机制、加大全方位立体化追究责任力度、加强部际协调和央地协同、常态化长效化防治财务做假等5个方面提出17项具体举措。
业内人士表示，《意见》是构建综合惩防资本市场财务做假体系的重要制度安排，将加大全方位立体化追究责任力度作为重要内容，明确释放了“惩防并重”政策信号，为推动资本市场高质量发展提供有力支撑。
持续提高犯罪成本
财务做假毁坏资本市场诚信基础，严重侵害投资者合法权益，被认为是资本市场“毒瘤”。数据显示，2021年至2023年，中国证券监督管理委员会共办理信息披露违法案件397起，其中做假案件203起；2021年以来向公安机关移送上市公司、债券发行人等主体涉财务做假、资金占用等犯罪案件150余起。
“随着近年来执法力度的加大，财务做假的隐蔽性、复杂性明显增加，打击和防范财务做假也面临新的形势和问题。”广东奔犇律师事务所主任刘国华表示，本次《意见》的出台，是对现行监管执法体制机制的进一步优化，将加大对资本市场财务做假的惩办力度，增加基础制度供给，从源头防范做假发生。
《意见》提出坚决打击和遏制重点领域财务做假。包含严肃惩办欺诈发行股票债券、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等行为，严厉惩戒系统性做假和第叁方配合做假，强化对滥用会计政策实施做假的监察管理，强化对特定领域财务做假的打击力度。
同时，还要优化证券监管执法体制机制。包含健全线索发现机制，施展科技手段支撑作用，增强穿透监管能力。加快推进监管转型，完善重大案件调查处罚机制，提高查办质效。
浙江大学光华法学院教授李有星认为，《意见》有针对性地提出了比较有操作性的财务做假惩办与预防的措施，最主要亮点是精准提出了财务做假的评判标准和治理方案，通过立体的责任主体的确定和责任追究，使相关主体不敢做假、不想做假、不愿意做假和不值得做假。
在加大全方位立体化追究责任力度方面，《意见》提出了包含加快出台上市公司监管条例，强化行政追究责任威慑力；推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，强化对“关键少数”及构成犯罪配合做假方的刑事追究责任；完善民事追究责任支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，强化对投资者赔偿救济，提高综合犯罪成本。
“维护资本市场的健康发展，离不开立法层面的体系建设，更离不开执法层面的配套落实。”上海明伦律师事务所律师王智斌指出，2019年修订的证券法和2021年3月实施的刑法修正案已形成了一套“组合拳”，在立法层面，行政追究责任、民事追究责任、刑事追究责任“三位一体”的立体化追究责任体系已日趋完善。
明确各方防治职责
对于资本市场财务做假，不仅需要加大惩办的威慑力度，更要加强防治。让财务做假尽量被“掐灭”在早期，对于持续优化资本市场生态具有重要意义。
《意见》在“加强部际协调和央地协同”中明确了各方职责，包含国有资产出资人及有关企业主管部门加强监督管理，对相关企业实施财务做假或配合做假问题严肃追究责任并通报反馈。金融监管职能部门提升协同打击力度，督促金融机构加强对财务可靠性的关注和审查，强化函证业务合规性的监督检查力度。强化证券执法与财政执法的分工协作。地方政府将财务可靠性作为扶优限劣的重要依据，切实履行财务做假等引致风险处置的属地责任。
同样，防治财务做假离不开市场的力量。在“常态化长效化防治财务做假”相关政策中，意见从增强公司治理内生约束、压实中介机构“看门人”责任、加强联合惩戒与社会监督等方面提出了相关举措。
在压实中介机构“看门人”责任方面，《意见》提出强化对中介机构的监督检查。明确中介机构在发现做假行为时主动报告的，依法从轻或减轻处罚。对重大非法的中介机构依法暂停或禁止从事证券服务业务，严格执行撤消执业许可、从业人员禁入等制度。
“除了追究非法者的行政责任和刑事责任，投资者可能更关心追究非法者的民事责任，也就是自身能否获得赔偿的问题。”刘国华表示，在民事追究责任方面，近年来，中国证券监督管理委员会指导投资者服务中心，积极支持投资者发起民事追偿诉讼，综合运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼等，强化投资者赔偿救济，本次《意见》加强了对非法者的打击力度，未来有望更好地维护投资者合法权益。
数据显示，目前针对上市公司（包含部分退市公司）重大违法案件，正在支持投资者向人民法院申请发起普通代表人诉讼10起，在审支持诉讼22起。
“目前，中国中国证券监督管理委员会已经制定了贯彻落实《意见》的细化工作方案。”中国证券监督管理委员会新闻讲话人7月5日表示，下一步将积极会同国资监督管理机构、金融监管职能部门、有关企业主管部门、公安机关、地方政府等，进一步增强责任意识，密切协作形成合力，推动《意见》各项任务、要求落地见效。
南方日报记者周美霖
